Construyendo mapas estratégicos para la distribución de la ayuda

¿Cómo debería trazarse el mapa óptimo de distribución de la ayuda? ¿De manera tal que contribuya a maximizar la reducción de la pobreza mundial, o de manera que iguale las oportunidades de desarrollo de todos los países?

A este respecto, dos escuelas de pensamiento económico ofrecen interpretaciones distintas en torno a los criterios que deben guiar la asignación “óptima” de la AOD: de una parte, el paradigma utilitarista propone asignar la ayuda de forma que se maximice la reducción de la incidencia de la pobreza en el mundo en desarrollo, y, de otra parte, el paradigma de la igualdad de oportunidades propone criterios distributivos que igualen las oportunidades de reducir la pobreza en todos los países. Ambos enfoques encierran concepciones distintas en torno al concepto de “justicia distributiva” que debe caracterizar al sistema de cooperación y, consiguientemente, abogan por principios de asignación muy distintos, cuyos mapas resultantes —el mapa utilitarista de la ayuda y el mapa de igualdad de oportunidades, respectivamente— contrastan tanto con las prácticas distributivas actuales de los donantes, como con los principios distributivos de la estrategia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio —propios de un enfoque de igualdad de resultados.

En una investigación reciente de la Cátedra de Cooperación Internacional y con Iberoamérica (Universidad de Cantabria)  hemos aplicado estos dos enfoques de asignación para trazar mapas alternativos de la ayuda para la región de América Latina y el Caribe (ALC). La comparación de ambos mapas con la distribución actual de la ayuda revela la existencia de un grupo de países “infra-asignados”, en relación con sus potenciales capacidades de reducir la pobreza regional: se trata de Nicaragua, Haití, Bolivia, Guatemala y El Salvador. Además, las implicaciones de uno y otro mapa para la estrategia regional de reducción de la pobreza pueden ser cruciales: de acuerdo con nuestras estimaciones, mientras que la asignación actual de la ayuda (de mantenerse hasta 2015) generaría una reducción de unos 6 millones de personas pobres, los mapas de igualdad de oportunidades y utilitarista aumentarían en más de un millón el número de personas liberadas de la pobreza (¡lo que equivale a un aumento de más del 16% en la eficacia de la ayuda!).

Dos escuelas de pensamiento económico ofrecen interpretaciones distintas en torno a los criterios que deben guiar la asignación “óptima” de la AOD: de una parte, el paradigma utilitarista propone asignar la ayuda de forma que se maximice la reducción de la incidencia de la pobreza en el mundo, y, de otra parte, el paradigma de la igualdad de oportunidades propone criterios distributivos que igualen las oportunidades de reducir la pobreza en todos los países. Ambos enfoques encierran concepciones distintas en torno al concepto de “justicia distributiva” que debe caracterizar al sistema de cooperación y, consiguientemente, abogan por principios de asignación muy distintos, cuyos mapas resultantes —el mapa utilitarista de la ayuda y el mapa de igualdad de oportunidades, respectivamente— contrastan tanto con las prácticas distributivas actuales de los donantes, como con los principios distributivos de la estrategia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

El debate normativo sobre la asignación de la ayuda contribuye a sentar las bases para una gestión de la ayuda más “eficiente” y más “equitativa”. Los criterios de asignación geográfica constituyen una dimensión crucial de la eficacia, la eficiencia y la equidad del sistema de ayuda, por lo que la aplicación de principios distributivos óptimos puede aportar diversas mejoras al sistema de cooperación. Cuatro mejoras resultan especialmente relevantes: en primer lugar, permiten evaluar los costes de oportunidad en que se incurre bajo cada alternativa distributiva de la ayuda. En segundo lugar, contribuyen a avanzar en la definición de un mapamundi “óptimo” de asignación de la ayuda, lo que constituye un paso previo indispensable para la coordinación racional de las orientaciones geográficas de los donantes. En tercer lugar, aportan mayor transparencia y racionalidad a las decisiones de asignación de los donantes, incrementando la predictibilidad de los flujos y reduciendo la arbitrariedad con la que los donantes deciden sus áreas de actuación. Y, en cuarto lugar, permiten identificar los casos concretos de países en situación de infra-asignación de ayuda (“países huérfanos”).

En el terreno práctico, el diseño de un mapa estratégico de la ayuda para ALC que coordine a los actores presentes en la región requiere un esfuerzo colectivo internacional que permita avanzar en las siguientes cinco tareas:

1. Decidir el principio distributivo que se quiere aplicar (ya sea utilitarista, de igualdad de oportunidades, o algún otro), lo que exige el acuerdo entre los países y organismos donantes.
2. Iidentificar las condiciones políticas, económicas e institucionales que facilitan el positivo impacto de la ayuda sobre el desarrollo y la reducción de la pobreza, lo que exige que los donantes apoyen la realización de estudios rigurosos sobre el impacto —micro y macro— de la AOD en los distintos países.
3. Apoyar los esfuerzos nacionales de capacitación y generación de estadísticas, para poder construir un mapa de asignación basado en información fiable y de calidad (esta dificultad dista mucho de estar resuelta, ni siquiera para evaluar el cumplimiento de los ODM).
4. Avanzar con mucho mayor ímpetu en la coordinación efectiva entre donantes, no sólo para definir el mapa estratégico de la ayuda, sino, sobretodo, para ponerlo en práctica después. Este último aspecto requerirá implementar una estrategia de división del trabajo que permita establecer un reparto racional de las áreas geográficas de actuación de cada donante, de acuerdo con un criterio de “especialización eficiente” (por ejemplo, a través de indicadores de “ventajas comparativas reveladas” de cada donante, en cada PED), e incrementar la predictibilidad y transparencia del sistema (por ejemplo, a través de la publicación de compromisos de ayuda).
5. Articular un mapa de reparto lo suficientemente flexible como para compensar las situaciones particulares de necesidad de algunos países socios. Un esquema óptimo de asignación debe tener un rango de “excepcionalidad” adecuado que permita compensar, al menos, tres escenarios concretos: los contextos posteriores a un conflicto o desastre natural, asumiéndose un mayor impacto de la ayuda en los países que padecen dichas situaciones (tal y como sucede actualmente en Haití tras el seísmo); los “efectos derrame” que generan las economías más importantes de la región (como Brasil y México); y las disímiles perspectivas de cumplimiento de los ODM (en este caso aumentando las cuotas de ayuda a los países especialmente retrasados: los países del istmo centroamericano —excepto Costa Rica—, los países andinos, Paraguay, Guyana, Surinam y los países caribeños de menores ingresos per capita).

En última instancia debe entenderse que la elección entre un enfoque de asignación que maximice la reducción de la pobreza (a costa de una pérdida potencial en términos de igualdad) o que iguale las oportunidades de desarrollo (a costa de una pérdida potencial en términos de reducción de la pobreza) constituye una decisión subjetiva, de índole política, que corresponde tomar a la comunidad de donantes. Si los donantes asumen principios de asignación que resulten estratégicos, transparentes, orientados a la consecución de objetivos concretos de desarrollo, y suficientemente flexibles como para adaptarse a las circunstancias específicas de cada país y a la “geometría variable” del sistema de ayuda, habremos encontrado un camino para vencer algunas de las trabas institucionales más importantes que frustran la eficacia de las políticas internacionales de cooperación.

Los resultados de esta investigación, que ha sido co-financiada por la AECID, están disponibles en la web de la Cátedra de Cooperación Internacional y con Iberoamérica y pronto serán publicadas en un libro:

Mapas de ayuda para América Latina y el Caribe
Sergio Tezanos Vázquez y Humberto Llavador
Documentos de trabajo sobre cooperación y desarrollo 2010/02