Aportaciones de Intermón Oxfam al borrador de consulta del II Plan África

17. Abril 2009 por Irene Milleiro Díaz | Categorías: Coherencia, Europa, Sociedad civil, África Subsahariana

Documentamos la respuesta de INTERMON OXFAM al borrador del Plan África [pdf] en una celebración de la Mesa para África presentado por la Dirección General de Política Exterior para África del MAEC el viernes 27 de marzo.

El borrador [pdf] presenta avances importantes frente al anterior plan. En primer lugar, el documento refleja una menor improvisación, y un mayor nivel de análisis y trabajo que el anterior plan. Es positivo también que se expliciten los vínculos con el Plan Director, la estrategia multilateral y otros documentos de la Cooperación española. Al mismo tiempo, es positiva la orientación regional del Plan, y su alineamiento con las tendencias y políticas existentes y la voluntad de coordinación con las iniciativas multilaterales y otros acuerdos y la coordinación de donantes. Entre otras, destaca la la referencia al principio de la Responsabilidad de Proteger, de especial importancia para el continente africano y cuya adopción España apoyó desde un inicio.

Sin embargo, sorprende la falta de integración del actual contexto económico mundial dentro de este Plan. No es ninguna novedad que la crisis financiera y económica va a tener un impacto negativo importante en el desarrollo de África y los pequeños avances hacia los Objetivos del Milenio conseguidos en los últimos años. La bajada en las remesas que reciben las familias, potenciales retrocesos en los niveles de AOD, o el frenazo a las exportaciones son hechos que sin duda van a afectar fuertemente a nuestros socios africanos. El FMI ya ha anunciado un importante descenso del crecimiento económico en África que podría significar más de 50 millones de nuevos pobres. Sorprendentemente, el borrador del plan parece no reflejar este contexto y los nuevos retos que aborda África subsahariana en el mismo, y que sin duda deberían tener un impacto en el tipo y orientación de las acciones que se presentan.

Proceso de consulta

El proceso de consulta para la elaboración de este documento no ha sido adecuado ni suficiente. Ya en el pasado mes de julio, la Coordinadora de ONGD elevó al Ministro de Exteriores y Cooperación una petición de establecimiento de un proceso inclusivo de elaboración y consulta del Plan, que incluyese a la sociedad civil española y africana. Por desgracia, ese proceso no se ha llevado a cabo. El escaso periodo entre la recepción del Plan y la convocatoria de la Mesa África, y el limitado para presentar comentarios aun documento de tal magnitud, diez días laborables, no permiten una reflexión en profundidad sobre las líneas de acción y el enfoque del mismo, y no ayudan a que el Plan sea una herramienta construida, compartida y apropiada por todos los actores relevantes. La consulta con la sociedad civil africana y los mismos países socios ha sido prácticamente nula - lo cual se refleja en el borrador: este Plan es un Plan de España en África, no de España con África.

Además, no se ha aclarado qué sucederá una vez recogidos esos comentarios. Intermón Oxfam solicita que la versión final, una vez incorporados los comentarios de los actores relevantes, pase de nuevo a la Mesa África para la aprobación final de los miembros de la misma.

Asimismo, es necesario que antes de su aprobación, el Plan sea enviado al Consejo de Cooperación, órgano encargado de velar por la Coherencia de Políticas para el Desarrollo. El artículo 2 del R.D. 2217/96 sobre el funcionamiento del Consejo establece como una de las funciones del Consejo, “Informar con carácter previo, de forma preceptiva y no vinculante, los anteproyectos de ley y cualesquiera otras disposiciones generales de la Administración General del Estado que regulen materias concernientes a la cooperación para el desarrollo”. Sin duda, el Plan África entra dentro de esta categoría.

Objetivos transversales

Valoramos positivamente la inclusión de los tres nuevos objetivos transversales (derechos humanos, igualdad de género y sostenibilidad medioambiental). Sin embargo, el desarrollo de estos objetivos es insuficiente, y en muchos casos incluso incoherente con las líneas de acción, particularmente las relacionadas con el Objetivo III. Por ejemplo, se omite el análisis del impacto en el desarrollo sostenible de las actividades pesqueras o de las acciones relacionadas con la seguridad energética. Del mismo modo, quedan abiertos muchos interrogantes sobre cómo se compatibiliza la protección de los derechos humanos con la colaboración con países como Guinea Ecuatorial, o Mauritania, entre otros, y se echa en falta la mención de aspectos importantes como los relacionados con los derechos de las poblaciones particularmente afectadas por las explotaciones de hidrocarburos y gas. Sin realizar estos análisis y garantizar la coherencia, los 3 objetivos transversales parecen tener un carácter meramente decorativo. En los comentarios en detalle, adjuntos a este documento, hacemos diferentes propuestas para mejorar la incorporación de estos objetivos.

En este momento, las acciones que tienen que ver con sociedad civil se reflejan de forma genérica dentro de los objetivos I y II, pero éstas no permean otros objetivos, p.ej. el comercial y de inversión donde, por ejemplo, el apoyo a sociedad civil en monitoreo y transparencia de sus gobiernos sería crucial. Tampoco se prevé el apoyo a órganos de gobierno descentralizado que trabajan en las zonas remotas donde, por ejemplo, gran parte de la extracción de materias e implantación de actividades económicas tiene lugar.

Por ello, Intermón Oxfam propone la introducción de un nuevo objetivo transversal: “Fortalecimiento de las capacidades locales”, tanto a nivel institucional como de sociedad civil. En el mismo, el Gobierno Español debería comprometerse por un lado a apoyar a la sociedad civil Africana que trabaja en la defensa de los derechos humanos, incluidos los derechos de las mujeres, de los trabajadores, de los agricultores, etc. Por otro lado, a fortalecer los procesos de descentralización y las capacidades de los Gobiernos locales (Municipales, Provinciales, etc.) de los países de África.

Objetivos del Plan: valoración general

El borrador que se nos presenta, más que un plan estratégico para fomentar un impacto positivo de las políticas y prácticas de España en el desarrollo integral de la subregión más pobre del planeta, parece ser una recopilación de todas las acciones que España ya lleva a cabo en el continente, con un objetivo de relaciones públicas y presencia general de España en la región, unido a la promoción de los intereses españoles en la misma. No se entienden si no referencias como el apoyo a países como Namibia (tercer país más rico de África subsahariana) o acciones como la promoción del uso del español (en un continente donde sólo se habla en un país).

Ello queda reforzado por el diferente grado de concreción a lo largo del Plan: mientras las áreas de intervención en los temas más “sociales” y políticos establecen líneas muy generales (”Se apoyarán los procesos de construcción de Estados…”, “se apoyará a la sociedad civil”), las que tienen que ver con temas económicos (inversión, seguridad energética…) están mucho más definidas.

Esta falta de priorización estratégica queda también reflejada en la gran dispersión de las acciones, así como la falta de criterios para concretar el marco geográfico, que acaba extendiéndose a prácticamente todos los países. Para tener un mínimo impacto, es necesario hacer elecciones, y explicitar los criterios para las mismas. Es importante aquí traer a colación las lecciones aprendidas por España en el marco de la política de cooperación al desarrollo: la importante dispersión de la ayuda al desarrollo española en el pasado ha mostrado su ineficacias, y hace ahora mucho más difícil concentrarse sobre una serie de sectores y países y mejorar nuestro impacto. Sería importante que la política española con África no caiga en el mismo error, y establezca apuestas valientes y basadas en criterios objetivos y de impacto tanto en lo sectorial como en lo geográfico.

Los objetivos V y VI (refuerzo del papel de España en África en lo multilateral, UE y presencia diplomática) son objetivos claramente instrumentales para el resto, y así debería indicarse.

Además, el plan no define ni los recursos -incluido un marco financiero- ni los instrumentos que se utilizaran para alcanzar los objetivos. Sin esto, las acciones expresadas en el Plan pueden quedarse en un mero brindis al sol.

En este sentido, es necesario reforzar (y no sólo “consolidar”, como establece el borrador) los recursos humanos y económicos de la Dirección General de África Subsahariana en el MAEC, para poder realizar de forma adecuada las tareas de implementación, coordinación y seguimiento del Plan.

Además, deberían establecerse una serie de planes de acción a partir de los objetivos definidos en el Plan, que concreten las líneas de acción y asignen responsabilidades, herramientas,, presupuesto e indicadores para cada una de las acciones.

Se echa en falta la integración de los actores descentralizados españoles en el Plan. No sólo en el marco de la cooperación al desarrollo, sino también en otras políticas (inversión etc.) las Comunidades Autónomas son un actor relevante. El Plan debe incorporar y dirigir también sus acciones, para evitar duplicidades e ineficiencia, o incluso contradicciones en la política exterior española hacia el continente.

Coherencia de políticas

El Plan África presenta una oportunidad única para comprobar el compromiso del gobierno con la coherencia de políticas establecido en la Ley de Cooperación, y reforzado en el III Plan Director recientemente aprobado y otros documentos que España respalda, como el Consenso Europeo de Desarrollo. Esto es todavía más importante cuando hablamos de un plan sobre la región del planeta donde habitan un mayor número personas pobres. Sin embargo, el borrador desperdicia esta oportunidad.

A pesar de la positiva apuesta en la introducción del borrador (p.4) por la coherencia de políticas para el desarrollo, esta apuesta languidece a medida que avanzamos en la lectura y vamos entrando en los objetivos y acciones específicas, sobre todo en los apartados relacionados con inversión/comercio.

Marcos de coherencia Ley de Cooperación Art. 4. Los principios y objetivos señalados en la ley de cooperación 23/98 informarán todas las políticas que apliquen las Administraciones públicas en el marco de sus respectivas competencias y que puedan afectar a los países en vías de desarrollo. El Plan Director III establece que “La aplicación de este principio deberá incorporarse asimismo a la planificación de los marcos de asociación con los países socios, donde se identificarán importantes sinergias concretas de otras políticas distintas de la Cooperación a los objetivos de desarrollo identificados en el país” El Consenso Europeo de Desarrollo describe el principio de coherencia como “el compromiso por que las políticas distintas de las de Ayuda al Desarrollo contribuyan a que los países en desarrollo alcancen los Objetivos del Milenio.”

A pesar del título del objetivo III “Promoción de las relaciones comerciales y de inversión entre España y África, y del desarrollo económico africano“, las áreas de actuación se centran más en la primera parte - aumentar el volumen de negocio de las empresas españolas en África- que en la segunda. Ello queda patente, entre otros, en la defensa de la firma de acuerdos de partenariado económico (EPAs), acuerdos que han sido denunciados por diversos países de África, asi como una parte importante de la sociedad civil africana, por las consecuencias negativas que su firma podría tener para el desarrollo económico del continente. Aunque el documento habla con acierto, del papel de España en reforzar las comunidades económicas regionales, el objetivo III menciona el apoyo los procesos de firmas de EPAs, acuerdos que están precisamente minando la integración regional, mediante la firma de acuerdos bilaterales etc.

Es positivo que el borrador recoja que “Se fomentará la inclusión de criterios pro-desarrollo en el marco del acceso a la financiación y proceso selección de proyectos de los diferentes instrumentos financieros de apoyo y promoción a las exportación de empresas españolas“. Sin embargo, es necesario ir más allá y:

a) Crear incentivos para que esos criterios se incorporen de facto. Para ello, el Plan debería establecer que “Se incorporarán criterios pro-desarrollo en el marco del acceso a la financiación y proceso selección de proyectos de los diferentes instrumentos financieros de apoyo y promoción a las exportaciones de emp. españolas. Se discriminará positivamente la financiación de aquellos proyectos que incorporen tales criterios“.

b) Especificar qué se entiende por criterios pro-desarrollo. En ese sentido, Intermón Oxfam considera que para que la internacionalización de la empresa contribuya a generar y fortalecer procesos de desarrollo en los Países del Sur, es necesario que estén presentes los siguientes criterios, que deberían reflejarse en el Plan:

• Las empresas deben generar una relación de largo plazo y estable con sus socios del Sur. Cuando la inversión empresarial es a corto plazo genera rápidos movimientos de capital entre países. Si estos movimientos son de naturaleza especulativa pueden desestabilizar la economía y perjudicar, o al menos no contribuir, el crecimiento a largo plazo de la economía local del país en el que se invierte.
• Cuando se establecen relaciones comerciales puntuales (no estables) con empresas del Sur no es posible generar incentivos para que el proveedor local lleve a cabo mejoras productivas, ambientales o sociales acordes con estrategias de inversión responsable.
• Las empresas deben proveerse preferentemente de recursos e insumos locales en cuanto sea factible, ya que generan empleo local en condiciones dignas y potencian la relación y el desarrollo del tejido productivo local (principalmente de las PYMES), así como la transferencia de conocimiento y de tecnología.
• La creación de empresas o la “externalización” de la producción -tanto los grandes procesos de deslocalización, como la provisión de servicios o partes en el proceso productivo- debe ser conforme a criterios social y ambientalmente responsables, garantizando el cumplimiento de la normativa nacional e internacional en toda la cadena de producción, con independencia de su ratificación e implementación en la legislación de los países proveedores.
• Las empresas transnacionales en el Sur deben cumplir con los estándares laborales, ambientales y sociales establecidos internacionalmente, y llevar a cabo su actividad de acuerdo con una gestión socialmente responsable.

Rol de la Mesa África

El documento no clarifica la composición, el rol y las funciones de la Mesa África. La Mesa se reunión por primera vez en el año 2006, y hemos tenido que esperar tres años para volver a ser convocados a una reunión. Para Intermón Oxfam, la Mesa debe ser un órgano de seguimiento periódico del Plan y consulta sobre las políticas españolas hacia el continente, y debe participar activamente en la elaboración, supervisión de la puesta en práctica y evaluación del mismas. En cuanto a su composición, la Mesa debe dar espacio a la participación de actores africanos, infra-representados hasta ahora.

Evaluación

Sorprende por su ausencia la falta de indicadores y claridad en el proceso de evaluación del impacto del Plan. La evaluación anexa que se hace del primer Plan África se limita a mencionar las acciones que se han llevado a cabo, sin entrar en su impacto, ni coste/eficacia. El nuevo Plan África debe incluir la elaboración de un informe anual de seguimiento de carácter público, que sea remitido al Congreso de los Diputados y al Consejo de Cooperación. El Plan debe además ir acompañado de un Plan de Acción (mencionado en el apartado concreto que establezca indicadores que permitan una evaluación final en profundidad de algunos de los impactos del plan en los países y regiones africanas.