Aportaciones de FRIDE para la consulta del borrador del Plan África 2009-12

16. Abril 2009 por Stefan Meyer | Categorías: Coherencia, África Subsahariana

El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación esta elaborando el nuevo para 2009-12. Un primer borrador [pdf] se ha difundido y ha sido debatido en una celebración de la Mesa para África el viernes 27 de marzo. La Dirección General de Política Exterior para África del MAEC ha invitado a comentar el borrador hasta el día 15 de abril. Aquí documentamos la respuesta de FRIDE.
FRIDE agradece la oportunidad que le presta el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC) para contribuir en la consulta del 2009-12.

En las siguientes páginas aportamos

  1. algunos comentarios generales sobre el borrador;
  2. comentarios sustanciales sobre las áreas de paz y seguridad, democracia y desarrollo;
  3. comentarios sobre procesos, focalizando en la relación entre la formulación de políticas y la comunidad de , y la institucionalización de la coherencia de políticas.

Tomando en cuenta que el en su apartado sobre cooperación al desarrollo se alinea estrechamente con el Plan Director de la Cooperación Española, nos restringimos en estos comentarios, ya que FRIDE estuvo plenamente involucrada en esta consulta. De todas formas, hay que destacar que la referencia al Plan Director se hace en las políticas sectoriales, y no en los ‘ámbitos estratégicos’ del Plan Director. Parece crucial por lo menos hacer referencia al ámbito estratégico 1 - “asociación en el terreno”, que recoge todos los principios de la Declaración de Paris y los compromisos de la Agenda de Acción de Accra, que define tanto elementos técnicos de eficacia de ayuda como la dimensión política de la asociación entre donante y países socio.

1 Evaluación General

En general, queremos saludar la exposición integral de este Plan, que representa una mejora significativa y refleja la consolidación de una política pública española hacia África.

Destacamos, sin embargo, que el “Balance General del 2006-08″, que se encuentra en el Anexo, se queda principalmente en un sumario descriptivo de actividades y aportaciones financieras. Queda por desarrollar una metodología de evaluación que analice el impacto de estas actuaciones a los objetivos específicos sean reducción de pobreza, fortalecimiento institucional, mantenimiento de paz, promoción de e inversión, u otras.

En un análisis trasversal del borrador del nuevo Plan queremos aplaudir en particular los siguientes elementos:

  • El enfoque de coherencia de políticas;
  • La integración de derechos humanos, género y medio ambiente;
  • La integración en el marco europeo y la Estrategia Común -África;
  • El compromiso con la Responsabilidad de Proteger;
  • El compromiso con marcos de eficacia de ayuda.

Sin embargo, como se explicará más en detalle abajo, cada uno de estos compromisos podría estar respaldado por líneas más específicas de actuación, posiblemente con metas específicas y medibles a través de indicadores.

Hay otros elementos del nuevo Plan en las cuales echamos de menos ciertos enfoques:

  • El enfoque del Plan está centrado en el África Sub-Sahariana, y no de forma integrada como un sólo continente, como se está estableciendo cada vez más y exigido por una gran cantidad de actores africanos, sean gubernamentales o no-gubernamentales. Mientras la historia de las relaciones exteriores españolas deja comprender este enfoque y sabiendo que la dimensión continental, sobre todo en su interacción con la Unión Africana y su Comisión, está recogida tanto en el como en la responsabilidad institucional de la Dirección General de Política Exterior para África, consideramos que la división entre Norte de África y Sub-Sahariana posiblemente hace perder oportunidades de anclar las políticas en marcos emergentes, estándares y convenciones continentales, entre ellos la African Charter on Democracy, Elections and Governance (ACDEG).
  • El enfoque del nuevo Plan pone un énfasis especial a la dimensión política y social, mientras la dimensión económica queda en segundo plano. Con este planteamiento se pierde la oportunidad de distinguir entre aquellas relaciones económicas e inversiones que apoyan el desarrollo social (por ejemplo inversiones que hacen subir al país en la cadena de valores - value chain) y aquellos que en muchas ocasiones pueden ser dañinos para el fortalecimiento institucional y la gobernabilidad democrática (como en el caso del impacto de las industrias extractivas) sin una correcto enfoque y regulación.
  • La gobernabilidad democrática, en su dimensión de capacidad administrativa como en la de integridad de los cargos públicos y la profundización de la democracia, esta reconocido ampliamente como clave para el desarrollo social y económico en África. Por lo tanto se podría añadir como sector trasversal adicional, para así asegurar que cualquier política sea comercial, de seguridad o de cooperación, tenga en cuenta el contexto de la dimensión política domestica y su impacto en ella.

2 Comentarios sobre sectores

FRIDE trabaja en temas de democratización, paz y seguridad, y desarrollo y los enlaces entre ellos. En parte, nos dedicamos a la seguimiento sectores específicos, como es el del la coherencia entre seguridad energética europea y el desarrollo político en África. Por lo tanto nos limitamos a comentarios explícitamente relacionados con estas áreas de nuestras áreas de experiencia.

En concreto queremos destacar lo siguiente:

  • Industrias extractivas: Aplaudimos el compromiso del Gobierno Español con la Iniciativa de Transparencia en las Industrias Extractivas (ITIE). Aún así, para cumplir plenamente con este compromiso, se necesita un impulso más estratégico con respecto a: (1) La puesta en práctica de una política de Gobierno sobre la transparencia en este sector que debería involucrar, bajo las premisas de la coherencia, a los ministerios con mayor implicación en las materias de la ITIE. (2) La promoción de una mesa de diálogo multi-stakeholder - gobierno, empresa y sociedad civil - en España bajo el liderazgo del Gobierno. (3) La plena implementación del mandato parlamentario expresado por el Congreso de Diputados en diciembre de 2005 y nuevamente en febrero de 2009, incluyendo la modificación de la Ley de Mercado de Valores para establecer la publicación obligatoria de los pagos realizados por parte de empresas cotizadas en la bolsa española.
  • Promoción de democracia: Mientras el apoyo a elecciones libres es una condición clave, el apoyo a elementos definitorios de la democracia como la capacidad del Estado de rendir cuentas, la capacitación de la ciudadanía de participar y reclamar derechos, el acceso a información y la libertad de asociación y de prensa son condiciones previas. El reto de muchos países africanos no es tanto una transformación de sistemas formalmente dictatoriales, sino la consolidación sustancial de derechos políticos y participación efectiva y la realización de la inclusión social. Desafortunadamente la propuesta en el este nuevo carece de instrumentos, modalidades, canales institucionales de financiación y dedicación presupuestaria. Para no desviarse en análisis poco aplicables se recomienda elaborar estrategias de cooperación en materia de gobernabilidad democrática a nivel de país, que pueden ser coordinados con los nuevos marcos de asociación en el de la Cooperación Española. Además de esto, particularmente en la relación con Guinea Ecuatorial, España podría asumir un papel de liderazgo al nivel europeo.
  • Promoción de estabilidad y seguridad: Mientras en la totalidad del Plan se encuentra un compromiso claro con un enfoque coordinado al nivel europeo, en la cooperación en materias de seguridad (Objetivo I.3) el Plan parece carecer de una coordinación con la Política Común de Defensa y Seguridad Europea y, en particular, con el partenariado 1 de la Estrategia común UE-África (paz y seguridad). A parte de esto, el apartado carece de cualquier mención al Departamento de Operaciones de Paz y de la Comisión para la consolidación de paz de las Naciones Unidas. Ambas entidades multilaterales, UE y ONU, con el emergente liderazgo del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, son actores claves en la definición de políticas de apoyo a procesos de consolidación de paz. Por otro lado, la estrategia de prevención, gestión y resolución de conflictos (Objetivo I.2) parece bien integrada en marcos internacionales, pero no esta dotada con instrumentos militares. Esto ya indica una coordinación mejorable entre los Ministerios de Defensa a un lado y Exteriores y Cooperación al otro.
  • Lucha contra el terrorismo y contra la droga: Particularmente en África Occidental se identifican el terrorismo integrista y el tráfico de droga como amenaza tanto para los países africanos como para Europa. La respuesta a estos retos debería ser integrada en una respuesta europea común. Además, mientras en la línea I.1 (gobernabilidad) se menciona el enfoque “whole of government”, en la línea I.3 (defensa, crimen etc.) desaparece. Para una respuesta eficaz y adaptada a la realidad de África Occidental es necesario un enfoque que integre respuestas civiles y policiales/militares. De tal forma, España puede formar parte de un concepto europeo de “reducción de daños” en la respuesta contra la droga que evita la estrategia de militarización y se convierte en parte de la identidad europea del “poder blando”.
  • Concentración de la ayuda y división de trabajo: Hay una clara contradicción entre el interés diplomático de estar presente en la mayoría de los países y la necesidad técnica de la cooperación al desarrollo de hacer más en menos países. Reconciliar esta tensión entre presencia y eficacia de la ayuda encamina a una clara distinción entre país socio prioritario de la cooperación y país de atención especial en otras medidas. Un primer paso, simbólico pero sistémico, sería desvincular la asignación de fondos y la programación de ayuda de los encuentros de alto nivel en visitas de altos cargos al continente. Más allá de esto, España se ve enfrentada con el reto de definir su valor añadido en el plano sectorial. Si ya el Plan Director de la Cooperación no ha podido hacer una apuesta, el podría dar una posible orientación. Parece que la apuesta se orienta a apoyar el logro del ODM 1, la lucha contra el hambre en particular, en apoyar procesos de descentralización y en fomentar un cierto concepto de cohesión social.
  • Enfoque global para la : La coherencia de políticas para el desarrollo debería de tener un mayor protagonismo en un ámbito en el se corre el riesgo de instrumentalizar el discurso pro-desarrollo en el afán de justificar unas políticas migratorias más favorables a los intereses de los países de destino que a lo países de origen o transito. Dentro de la línea de acción (Objetivo IV.3) y Desarrollo, el apoyo a los países de origen y transito en el establecimiento de políticas para la gestión de la , debería de inscribirse dentro de marcos de asociación que respeten los compromisos de alineación con las prioridades de desarrollo los países socios y de apropiación adquiridos en la Declaración de París. Igualmente no se debería confundir el objetivo esencial del discurso, las líneas de actuación y los recursos del desarrollo con los de gestión del tráfico migratorio y/o su prevención. Otro elemento a regular en base al principio de coherencia es la contratación en origen de trabajadores cualificados en sectores clave para el desarrollo, fomentando así la fuga de cerebros.

3 Comentarios sobre el proceso, la institucionalización del plan y la relación de la administración con sociedad civil e

Más allá de los asuntos sustanciales, nos parece de la mayor importancia especificar las modalidades y mecanismos institucionales para lograr una política coherente y eficaz hacia África. En otras palabras el propuesto explica el ¿qué? se quiere hacer, pero queda más borroso en el ¿cómo? y en el ¿con qué? se quiere lograr las metas.

Señalamos abajo algunos elementos que dotarían del plan de instrumentos y procesos para mejor traducir su ambición en resultados.

  • Coherencia: El compromiso explícito con la coherencia de políticas es un gran avance entre este Plan y su antecesor. Sin embargo hace falta especificar los mecanismos de arbitraje entre ministerios e identificar áreas clave de mediación entre intereses y valores, entre ellos , , agricultura y pesca. La OCDE identifica tres elementos como clave para una mejor coherencia de políticas para el desarrollo: (1) Liderazgo político, (2) mecanismos de coordinación y arbitraje interministerial, (3) sistemas de análisis e informe sobre impactos de políticas. Mientras este Plan es un ejemplo para el primero, hace falta el segundo, en particular espacios de coordinación eficaces entre los ministerios de Industria, Medio Ambiente Rural y Marítimo e Interior con el MAEC. Como elemento más técnico se necesita además desarrollar el tercer eje - la retroalimentación con análisis sobre efectos de todas políticas publicas sobre la realidad de los ciudadanos africanos. Tanto en mecanismos de coordinación y en sistemas de análisis se tiene que definir la aportación de la sociedad civil, sindicatos y empresas. Sobre todo en el ultimo elemento - sistemas de análisis - hace falta una mejor conexión entre política e investigación científica para asegurar que los impactos y efectos secundarios de la actuación pública sean explícitamente reconocida.
  • “Whole of government”: Este Plan apuesta por una respuesta integral a los retos de seguridad Africana. El análisis destaca los retos específicos de las emergencias complejas, los avances en la consolidación de paz y las tareas difíciles de integrar respuestas humanitarias con el apoyo a procesos de construcción de estados viables. Quedan por especificar los interfaces de colaboración entre defensa, diplomacia y desarrollo y dotarles de mecanismos de análisis y cooperación específicos para la realidad del continente africano (guerras civiles extendidas, consolidación de paz, conflictos transfronterizos, conflictos sobre ciudadanía formal etc.) y sus instituciones (Consejo de Paz Seguridad de la Unión Africana, arquitectura de paz de los RECs). La integración de las “tres Ds” - diplomacia, defensa y desarrollo - es una tarea pendiente para España. Al otro lado, sorprende en este apartado ver involucrado a los Comunidades Autónomas como actores.
  • Consulta: El Plan propone la revitalización de la Mesa África como mecanismo de consulta. Sin embargo, se debería definir el espacio de consulta y su mandato y formas de trabajo. La periodicidad debería ser por lo menos semestral. A parte de esto se debería dotar de un secretariado - la misma Dirección General o la Casa África - que prepare sus deliberaciones con la respectiva documentación, entre ellos los informes anuales de seguimiento al Plan. Se debería considerar si se dota a la Casa Africa como facilitador de la Mesa África y si se les encarga de funcionar como nodo de información, aglomerando la comunidad interesada en África, por ejemplo alrededor de un debate virtual que puede dar acceso a documentos clave y a opiniones. Más allá de esto se debería considerar involucrar el Congreso de Diputados, por ejemplo pasar el informe anual de seguimiento del por la Comisión de Asuntos Exteriores.

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