Entre los más modernos: el compromiso por la coherencia

Si existe algo en el comportamiento de los Estados del Norte que realmente marque una diferencia para los pobres en el Sur, no sea probablemente la ayuda al desarrollo, sino un cambio en todas las otras políticas – domesticas y de exteriores – que inciden en el bienestar en los países en vías de desarrollo. Esto se llama Coherencia de Políticas para el Desarrollo (CPD). El Plan Director 2009-12 propone unas medidas para convencer al resto de políticas y a los otros Ministerios, de considerar el impacto de sus políticas y acciones en la pobreza mundial. La propuesta legal e institucional es de las más modernas de Europa. Habrá que darle vida.

En 2007, la revisión entre pares del CAD diagnosticaba avances en la política de coherencia, destacando sobre todo el compromiso del liderazgo.

With strong political support for policy coherence for development, Spain has taken action to address this challenging issue and to resolve institutional requirements. Spain is committed to promoting policy coherence for development in international fora, but it could be more transparent about its own stance in controversial areas. […] co-ordination is still a challenge in the Spanish system, and Spain could do more to address analytical capacity constraints and to track potential policy coherence issues at the field level. (DAC Peer Review Spain 2007)

El nuevo Plan Director, como ya avanzaba el PACI 2008, reacciona a estas recomendaciones.

1. ¿En que ámbito el Plan Director propone algo extraordinario?

El Plan Director propone instituciones y procesos que significan una respuesta comprehensiva al reto de la coherencia, que se basa en lecciones aprendidas de los miembros del CAD. Un reciente estudio del CAD [pdf] resume que para lograr el objetivo de hacer el conjunto de las políticas públicas más beneficiosos al desarrollo en el Sur, se necesita una combinación de tres factores: compromiso político, mecanismos de coordinación y sistemas de seguimiento y análisis. El Plan Director propone los tres:

Compromiso político: CPD queda anclado al más alto nivel con la introducción de una comisión delegada encabezada por la Vice-Presidenta Fernández de la Vega. Al contrario, la creación de la figura de un embajador en misión especial para CDP se ha perdido entre en primero y el segundo borrador del PD y fue remplazada por “estudiar la creación de figura de nivel alto con dedicación exclusiva a la CPD”. España es uno de los pocos países que tiene la CDP promulgada en la Ley de Cooperación de 1998 [pdf]. Este profundo compromiso se reitera en el PD para la formulación de la nueva ley.

Mecanismos de coordinación: Se propone la creación de una unidad de coherencia dentro de la DGPOLDE. Esta será protagonista en una gran variedad de espacios de encuentro entre varios partes de la Administración General, como son las “mesas intersectoriales”. Cada ministerio identificara un punto focal para PCD. El espacio más relevante será el Comité Técnico Interministerial por crear. Aparte de esto se propone un programa de formación en temas de CPD para los otros ministerios y la promoción de movilidad en el funcionariado. También se proponen mecanismos de coordinación entre administración central y comunidades autónomas para promover la idea y las buenas prácticas de CPD.

Sistemas de seguimiento y análisis: Se crea la unidad de PCD dentro de DGPOLDE y se vincula con el instrumento de convenios de investigación que se elabora en el ámbito estratégico de “investigación” del nuevo Plan Director.

Estos instrumentos se dotan además con la voluntad de llevar muchos de estos debates a un público más amplio a través de informes anuales del Consejo y de las Comisiones Parlamentarias en ambas cámaras. Esto generará la oportunidad de coaliciones entre partes pro-desarrollistas en la administración con la sociedad civil y ONGDs.

Un enfoque claramente estratégico es la vinculación de estos procesos con las políticas de la Unión Europea, que se encarga en seguir la PCD en 12 áreas y, por lo tanto, representa otra obligación para el conjunto de los ministerios españoles. Este año, la Comisión publicará su segundo informe sobre la coherencia, véase el primero COM(2007)545, que a parte es un buen ejemplo de cómo se puede resumir información compleja y ambición rigurosa en doce páginas. Los detalles se encuentran en un informe adicional SEC(2007)1202.

2. ¿Cuales van a ser los principales retos de la reforma de la cooperación española en 2009-12?

Ya en 2007, se había identificado que el reto de la cooperación española es el de traducir la ambición de estar entre las cooperaciones más modernas – representado en muchos casos por una serie de publicaciones promovidas sobre todo desde la DGPOLDE – en una eficacia real apoyada por las instituciones. No cabe duda que el compromiso político existe a nivel de liderazgo, aunque podría verse superado por el interés de marketing político. El reto claramente se sitúa en los componentes de la coordinación y el análisis. Respeto a la coordinación, no basta proponer una multitud de espacios administrativos si no se les integra en la lógica de administración cotidiana. Para que pase esto hay que convencer a ministerios como el de agricultura, trabajo, comercio, investigación y otros, que no tienen una trayectoria de análisis de su impacto en el Sur. Una primera comprobación si vamos más allá de lo declarativo, se puede hacer en el seguimiento del PACI2008 que pronto saldrá, ya que se han hecho compromisos (véase página 74-75).

Respeto a la análisis, queda por ver si el nuevo dispositivo en la POLDE, en conjunto con nuevas alianzas académico-administrativas y apoyado por los espacios de arbitraje y visibilidad pueden generar nuevo conocimiento y colocarlo estratégicamente en las mesas de aquellos que toman decisiones. Por ahora, la experiencia en el consejo de cooperación, que en cuatro años ha estado encargado de producir uno de los cuatro informes anuales, que además ha quedado casi-clandestino, no deja mucha esperanza.

Una parte que recibe poca atención en el Plan Director es la AECID y su rol en CPD. Mientras esta claro que DGPOLDE debería jugar el rol de portavoz único de PCD frente a otros ministerios, no se aprovecha la presencia de la AECID en los países del Sur para un análisis del impacto de las políticas publicas de España, en las palabras del CAD: “to track potential policy coherence issues at the field level“. Se podría imaginar un escenario en que la AECID no solamente trabaje unidireccional Norte-Sur, pero de una vuelta y canalice todo el conocimiento sobre impactos negativos de España en los países prioritarios. Aparte de esto se les podría encargar de incluir capacitación técnica a los gobiernos receptores para que estos pongan encima de la mesa cuestiones relacionadas con la CDP que les afecten en el dialogo político o ámbitos multilaterales. Un indicador de éxito de este tipo de actividad sería, si en Estrategias de Reducción de Pobreza aparezca la actuación estatal de países receptores de incidir en las políticas incoherentes de Norte.

Respeto a la viabilidad de la propuesta que se plantea en el PD, muchas de los medidas propuestas – la circulación de funcionarios entre ministerios, el anclaje de recomendaciones políticas en resultados de investigación, foros de arbitraje entre ministerios, trasparencia a través de informes técnicos (del consejo) y recomendaciones políticas (en el seno de la comisión parlamentaria) etc. – no solamente parecen ajenas a la cultura política-administrativa de España pero se han mostrado de implementación sumamente difícil en otros países que se subscriben más a un enfoque “whole-of-government”.

La crisis financiera ha impulsado posiciones de control de gasto y la reivindicación de un interés nacional entendido estrechamente. Personalmente no me preocupa demasiado el cero-coma-siete, el volumen del la AOD, que de todas formas recibe más y más critica, sino el aumento en el proteccionismo. No me quiero unir a los profetas - que hay muchos en estos días oscuros – sin embargo deberíamos estar atentos al vuelco de la opinión pública.

3. Si todo va bien, ¿donde estaremos en 2012? ¿Que habrá pasado con / en la Cooperación Española?

Aunque no es el ámbito en el que me siento más próximo – seria más bien investigación, multilateralismo o asociación en el terreno – Coherencia de Políticas para el Desarrollo (CPD) es el ámbito al que le deseo más éxito. Sería muy positivo que en 2012 hayamos superado en España el enfoque de ayuda como caridad institucionalizada y hayamos logrado a un modelo que analice mejor el impacto sistémico, en vez de quedarse estancado en un modelo asistencial. Es decir, en vez de pensar en un modelo unidireccional de flujos de AOD, espero que lleguemos a un análisis que borre los obstáculos y dé oportunidades para que los países del Sur entren en trayectorias de crecimiento económico por sus propias fuerzas.

Esta claro que, para esto, no solamente la administración tiene que cambiar – y la DGPOLDE ha dado claramente el primer paso – sino que la capacidad analítica y de seguimiento de la sociedad civil española tiene que entrenar sus músculos.

El sector clave en que España podría marcar una diferencia es el de la migración. En una conferencia del OCDE y del parlamento Europeo este mes se ha resumido gran parte del debate actual. Para que España asuma su liderazgo en este ámbito, debería hacer sus tareas. Por ahora queda muy borroso como migración y desarrollo se podrían vincular en una forma beneficiosa. El “codesarrollo” que brillaba tanto en el informe del CAD citado arriba, sigue sin definir. Y el pasado de viajes ministeriales por África Occidental no deja ver una independencia de los fondos de desarrollo frente a una instrumentalización con fines de control de flujos migratorios.

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