Ayuda española: avances y retos pendientes para el período 2009 -2012

La Ayuda Oficial al Desarrollo española se encuentra en un momento crucial para dar el salto de calidad que la dimensión que ha alcanzado y comprometido requiere. En su informe anual La Realidad de la Ayuda, Intermón Oxfam analiza la situación actual y los retos pendientes para el sistema español de cooperación.

Éstas son las conclusiones de ese trabajo de análisis…

1. En primer lugar, lo cierto es que ha habido un aumento considerable de recursos con respecto al año 2006, pero las cifras se han quedado lejos del 0,42 por ciento inicialmente comprometido para 2007. Aunque las condiciones del entorno -decrecimiento de la ayuda del conjunto de países del CAD- nos permiten realizar una buena valoración por un notable incremento, es preocupante que España no haya sido capaz de ejecutar la ayuda prevista inicialmente. Ello revela las limitaciones del sistema español en lo referente a capacidad de gestión y ejecución, y plantea la urgencia de reforzar cuantitativa y cualitativamente las capacidades internas de la SECI y la AECID con vistas a gestionar de forma eficaz y adecuada unos volúmenes de ayuda cada vez más importantes.

2. En cuanto a las cantidades comprometidas, es muy positivo el hecho de que desde la Presidencia del Gobierno se haya reafirmado el compromiso de alcanzar el 0,7 por ciento para el año 2012, lo que permitiría contribuir a reducir la brecha de recursos que nos separan del cumplimiento de los ODM. España se situaría así por fin entre los principales donantes, un lugar acorde con su peso económico y con el papel que se quiere desempeñar en el ámbito político en la esfera internacional, así como con el compromiso histórico de la sociedad española con el desarrollo y la lucha contra la pobreza.

3. Sin embargo, el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2009 prevé un gasto del 0,49 por ciento de la RNB, por debajo de la previsión para el ejercicio 2008 (0,5 por ciento), lo que enciende la luz de alarma sobre el cumplimiento de las metas del 0,5 por ciento en 2008 y del 0,7 por ciento en 2012. Para cumplir con el 0,5 por ciento en 2008 deberá darse un incremento de 1.700 millones de euros respecto a 2007, lo cual subraya los desafíos sobre los que venimos advirtiendo desde hace años para un sistema que tiene pendientes aún importantes ajustes y mejoras. Para evitar que pueda darse una crisis de crecimiento, es necesario avanzar en las reformas organizativas e instrumentales que permitan canalizar los incrementos comprometidos de una manera eficaz y bien orientada, aun cuando ello signifique momentáneamente una gran inversión de recursos financieros y humanos.

4. En materia de eficacia y calidad de la ayuda todavía son muchas las mejoras pendientes para el sistema español de cooperación. La reunión de Accra sobre calidad de la ayuda ha dejado una agenda con numerosos retos que deberían estar plenamente integrados en el Plan Director 2009-2012. Una apuesta decidida por los instrumentos de ayuda programática y por la coordinación y la división del trabajo con otros donantes, el compromiso de hacer previsible a tres y cuatro años vista la ayuda, y cumplir puntualmente los desembolsos comprometidos, son algunas de las mejoras más relevantes que deben acometerse. Por otra parte, aún no puede hablarse de la implantación de un sistema de gestión basada en resultados, pese a que es la dirección a la que apunta la reforma de la AECID, ni puede avanzarse en la mutua rendición de cuentas mientras no se mejoren y refuercen los actuales sistemas de rendición de cuentas domésticos de la ayuda española.

5. En materia de coherencia de políticas son todavía importantes las tareas pendientes, si bien cabe reconocer que en algunos ámbitos, como el del tratamiento de la deuda externa, ha habido una progresiva mejora. Dos políticas son sujeto de una controversia especial en relación con su coherencia con los objetivos de desarrollo. En primer lugar, la política comercial, más allá de los créditos del FAD, puesto que lo más destacado es que el Gobierno español continúa con posiciones de defensa a ultranza de sus intereses comerciales frente a los países en desarrollo tanto en la Ronda de Doha de la OMC como en las negociaciones de los Acuerdos de Partenariado Económico (EPA) con los países africanos o en las negociaciones de la Unión Europea con la Comunidad Andina de Naciones o Centroamérica. En todos los casos, España ha mantenido posiciones rígidas y muy distantes de las prioridades de desarrollo de los países socios. En cuanto a comercio de armas, se han producido importantes avances legislativos en el último año, pero está por ver cómo éstos se traducen en un mayor control y transparencia. Por último, la política migratoria es objeto de importantes controversias en su relación con los objetivos de desarrollo. Las modalidades de contratación utilizadas, las condiciones de derechos humanos o la discriminación a las personas inmigrantes en diferentes ámbitos y, más recientemente, iniciativas europeas respaldadas por el Gobierno español como la Directiva Retorno o la Tarjeta Azul para fomentar la migración calificada, debieran ser sometidas a debate y consideración desde una óptica de coherencia de políticas, en lo que es una asignatura pendiente de nuestro sistema.

6. Un terreno en el que existe un amplio margen de mejora es el de la planificación y la evaluación. En el período 2005-2008 se puso en marcha un nuevo sistema que debe ajustarse y corregirse en el que ahora se inicia, con la elaboración del Plan Director 2009-2012:

• Se debe garantizar que la planificación en estrategias nacionales y sectoriales se corresponde con los planes de actuación de las diferentes instancias de la Administración pública, se dialogan y conciertan con los países socios y guían la definición de los planes de actuación a escala bilateral, a través de las comisiones Mixtas.
• En términos de calidad y eficacia de la ayuda, es importante incorporar desde el inicio del ciclo de planificación las pautas para su evaluación, y, de manera especial, sistemas de gestión del conocimiento que permitan el aprendizaje y la mejora continuada de la cooperación española.
• La evaluación debiera implicar al conjunto de las actuaciones que se llevan adelante en el seno de la cooperación española, empezando por su instrumento más antiguo, los créditos del FAD, que siguen estando al margen de una revisión en términos de impacto sobre el desarrollo de sus resultados.
• Cuando nos referimos a la ayuda canalizada a través de organismos multilaterales de desarrollo y fondos de diferente naturaleza, es preciso encaminarse a mecanismos sistemáticos para el control y la supervisión del principal componente de la AOD española. Es imperativo el mejor conocimiento de sus actuaciones y una valoración imparcial de las mismas que, además, contribuya a orientar la selección de aquellos organismos que habrán de recibir financiación de la AOD española.
• Es necesario precisar una planificación adecuada de la ejecución del gasto, suficientemente indicativa y a medio plazo, para garantizar la previsibilidad suficiente a nuestros socios y al propio sistema, que debe prepararse para la ejecución de compromisos crecientes.

7. A lo largo de los últimos años se ha producido una apuesta muy importante por la canalización de recursos por la vía multilateral, que en 2007 llegó al 60 por ciento del total de la AOD. En concreto, si nos referimos a la ayuda de la Administración General del Estado, un 67 por ciento del total, es decir dos tercios, se canaliza por vías multilaterales. Esa apuesta ha sido una carencia tradicional del sistema español, recientemente corregida, y este incremento ha permitido situar a España entre los principales donantes del sistema de Naciones Unidas. Pero un incremento de estas magnitudes tiene importantes implicaciones:

• España debe evitar el riesgo de que se le pueda considerar un donante fácil para apoyar iniciativas multilaterales nuevas o existentes, y definir cuanto antes los criterios para sus aportaciones a estos fondos mediante la aprobación urgente de la estrategia multilateral y su plasmación en el Plan Director 2009-2012.
• La conformación de equipos especializados en el análisis técnico y de impacto sobre el desarrollo para la selección de los fondos u organismos que se apoyarán (se han realizado en el ejercicio 560 aportaciones bilaterales a estos organismos, fondos y mecanismos, por un importe total de 961 millones de euros).
• El establecimiento de sistemas de control de las aportaciones realizadas y el seguimiento de las capacidades de ejecución (delivery) e impacto de las agencias y fondos multilaterales.
• La necesidad de sistemas de reporte para garantizar una adecuada rendición de cuentas sobre los recursos canalizados a terceros.
• Una presencia cualificada en los órganos de decisión de las instituciones y mecanismos en que España participe. Tal cosa es, por el momento, complicada, habida cuenta de lo limitado de la presencia española en este ámbito, y también debido a la elevada dispersión de las aportaciones finalistas realizadas por las diferentes instancias de la Administración española a los organismos multilaterales de desarrollo.

8. Los avances en el ámbito multilateral deben ir paralelos a la mejora de la ayuda canalizada bilateralmente. Para ello, es fundamental incrementar la capacidad de gestión de la AECID y solventar algunas limitaciones:

• La rigidez y la centralización de los procedimientos administrativos del sistema español siguen afectando plenamente al ámbito de la cooperación, lo cual dificulta una gestión flexible y orientada a resultados como requiere una política moderna de desarrollo, que no debería regirse por los mismos criterios que cualquier otro gasto doméstico.
• El Fondo de Ayuda al Desarrollo es el mecanismo que permite a la Administración española escapar de esa camisa de fuerza administrativa, lo que explica el porqué del crecimiento de su dotación año a año, que busca canalizar los aumentos de la ayuda por vía multilateral.
• La escasa ampliación de personal y las dificultades para contratar a personal cualificado y especializado en la institución que puedan conducir una reforma del calado de la actual. Es preciso que las contrataciones y nombramientos en los niveles técnicos y directivos respondan a los criterios de transparencia, experiencia, mérito y capacidades.
• La escasa capacidad de decisión y de iniciativa de que gozan las oficinas técnicas de cooperación de la AECID en los países en desarrollo es otra limitación recurrente que la reciente reforma no parece haber abordado por el momento, por lo que se sigue manteniendo una elevada concentración de la toma de decisiones en la sede central; unas oficinas de terreno fortalecidas y con nuevas competencias permitirían canalizar en mayor medida los aumentos que la ayuda ejecutada directamente por la Agencia debiera disfrutar, mejorar la calidad de los procesos de diálogo de políticas con los países socios y el resto de donantes presentes a escala de país, ser más proactiva en la coordinación con actores de la cooperación descentralizada y las ONGD y dar un seguimiento directo a los fondos gestionados en los países a través de OMUDES.

9. En cuanto a la implantación y el uso de los llamados nuevos instrumentos, España ha aumentado significativamente su aportación a fondos globales y cestas comunes de donantes -destaca las importantes aportaciones españolas al Fondo Global contra el Sida, la Malaria y la Tuberculosis y a la Fast Track Initiative-, si bien siguen siendo magnitudes bajas en comparación con otros donantes. Pero, en el lado contrario, hay que señalar el avance muy limitado en la utilización de los instrumentos de apoyo sectorial y presupuestario a los países socios, que no ha superado los 26 millones de euros en 2007. Es muy importante que la apuesta española por la Declaración de París del CAD y por alcanzar el 0,7 por ciento en AOD implique de manera creciente la utilización de esos mecanismos, cuyo uso en mayores proporciones requiere también de una mayor flexibilidad en la gestión por parte de la Administración española, que por el momento no se ha producido, y forma parte de los retos de nuestra cooperación. Llegar a que al menos un 10 por ciento de la AOD española se canalice mediante la ayuda presupuestaria y sectorial debe ser un objetivo que hay que cumplir en la presente legislatura.

10. En lo referido al Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), a la espera del proyecto de ley que reforme su contenido, es posible constatar que el componente reembolsable es una parte menor del mismo, aunque las concesiones de créditos se han mantenido estables en los últimos años. La reforma parece que va a orientarse hacia una separación de funciones dentro del fondo, manteniendo una parte del mismo dedicado a la internacionalización de la empresa española. Sin cuestionar la importancia del fomento de la internacionalización empresarial, si los créditos mantienen un objetivo expreso de internacionalización, y continúan siendo en buena parte ligados a la adquisición de bienes y servicios españoles, no deben ser computados como AOD. Además de lo relativo al crédito, es importante atender a los criterios que se establezcan para la gestión de los componentes no reembolsables del fondo, así como del uso que se pretenda dar a los retornos de los créditos. Desde nuestro punto de vista, y al contrario de lo que señalan los PGE 2009, esos recursos deben dirigirse en forma de donaciones a los países en desarrollo a través del fondo que previsiblemente se asignará al MAEC y no regresar al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo para otorgar nuevos créditos.

11. En el ámbito de la ayuda humanitaria y de emergencia, España está haciendo un esfuerzo considerable por llegar a la altura del resto de donantes, tanto en lo que se refiere a los montos invertidos -aunque en 2007 se ha producido un leve retroceso de difícil justificación- como a la participación de mecanismos multilaterales de respuesta. Un funcionamiento eficiente de la nueva Oficina Humanitaria de la AECID es el requisito imprescindible para que el salto de calidad sea adecuado, y será importante vigilar su evolución en los ejercicios de 2008 y 2009. Un peso excesivo de la ayuda humanitaria bilateral es, quizás, el rasgo más crítico en este ámbito, y es prioritario propiciar la mejor coordinación posible entre los diferentes agentes que operan en el campo humanitario: la propia AECID, organismos multilaterales, ONGD y administraciones descentralizadas.

12. En materia de tratamiento de la deuda, la tendencia, a falta de decisiones políticas para impulsar una nueva generación de operaciones de condonación o conversión de la deuda, es a que su peso en la AOD vaya decayendo en los próximos ejercicios. En 2007 se computaron tan sólo 177 millones de euros de 300 millones previstos, fruto de los atrasos en la ejecución de las etapas de los países sujetos a la iniciativa HIPC que mantienen deudas con España. De ese monto, más de un 70 por ciento (131 millones) se debió a la penúltima fase de la resolución del contencioso CELGUSA con Guatemala, un crédito concedido hace cerca de treinta años para un proyecto fallido en aquel país, una operación cuyo componente de desarrollo es muy cuestionable. Tan sólo un 21 por ciento de las operaciones bilaterales de condonación y conversión de deuda contabilizadas como AOD se han materializado a los países más pobres, lo que supone una preocupante distorsión. En 2008 se prevé superar los 300 millones de euros, pero a partir de 2009 la tendencia será a la baja, con los programas de conversión de deuda en fase de ejecución y muy poca deuda pendiente con los países HIPC. La condonación inmediata de toda la deuda de los PMA que no están presentes en la iniciativa HIPC es una tarea pendiente de la comunidad internacional, incluida España.

13. La coordinación de la cooperación descentralizada con el conjunto de la cooperación española y el establecimiento de mecanismos para garantizar el mejor aprovechamiento posible de los recursos disponibles es un reto importante para el que no se ha encontrado solución en las iniciativas dirigidas desde la SECI. La planificación y la selección de prioridades geográficas y sectoriales debieran tener en cuenta el potencial de una mejor coordinación con la cooperación de la Administración central para que los agentes descentralizados se sumen al reto de aplicar la Declaración de París de eficacia de la ayuda. Desde el punto de vista operativo y de la ejecución de la ayuda, la colaboración entre la AECID y las CCAA debería asegurar el empleo de metodologías y herramientas compartidas en las distintas fases del ciclo de los programas y proyectos, desde la identificación al seguimiento y su evaluación. Más aún, sería deseable poner en común recursos humanos, técnicos y económicos, que permitan el ejercicio habitual de intervenciones de desarrollo coherentes y complementarias. Es necesario que las CCAA y entidades locales inicien este debate y ofrezcan sus propuestas de cómo lograr una mayor eficacia en resultados de desarrollo.

14. Es preciso realizar una mención expresa a la necesidad de recuperar un funcionamiento regular y un ritmo de trabajo razonable para los debates y los dictámenes que sobre la AOD española debe realizar el Consejo de Cooperación, que ha vivido un período de muy escasa actividad, ya que incluso el compromiso de su informe anual sobre coherencia de políticas se ha incumplido, tras su primera edición. Un buen funcionamiento del sistema y la transparencia y buena gestión que deben ser seña de identidad de la cooperación española no serán posibles sin un papel activo del Consejo en el próximo período.

15. La creación de la nueva Comisión Delegada de Cooperación para el Desarrollo, presidida por la vicepresidenta primera del Gobierno es una buena noticia, al elevar el rango del tratamiento de los temas de cooperación. Existen, sin embargo, algunos precedentes de instancias en la Administración española en materia de cooperación que no han conseguido tener un papel verdaderamente relevante, como la Comisión Interministerial de Cooperación Internacional (CICI). Conviene que la Comisión Delegada reciba atribuciones claras y establezca una rutina periódica de trabajo, control de la evolución de nuestro sistema de cooperación y promoción de mejoras en el mismo. Y, desde nuestro punto de vista, la Comisión Delegada debería tener la responsabilidad de promover y velar por el cumplimiento de la coherencia de políticas en el seno de la Administración española. Además, la Comisión debe garantizar la transparencia en su funcionamiento, de forma que pueda enriquecerse con las opiniones y el conocimiento de todos los actores relevantes de la cooperación, incluidos las ONGD, los centros de estudios, etc.

16. Por último, es importante destacar la importancia de una eficaz y puntual rendición de cuentas a la sociedad española, un aspecto en el que se han producido algunas mejoras -en la mejora de la calidad de los datos del PACI, o en la información al Congreso sobre deuda externa- pero en el que todavía hay camino para avanzar. En particular, es preciso destacar el redoblado esfuerzo realizado por la DGPOLDE por mejorar las metodologías de asignación de la ayuda. Esas mejoras, sin embargo, han tenido un coste excesivo en términos de tiempo que ha atrasado la información pública de la AOD española del año 2007 hasta el mes de octubre. Confiamos en que una vez realizados los ajustes necesarios sea posible una vuelta a la normalidad en materia de rendición de cuentas y acceso a la información por parte de la cooperación española, y que se mantenga la costumbre de informar puntualmente antes del verano de cada ejercicio. Sería conveniente, por otra parte, la creación de herramientas sencillas de información, gestión y consulta de los datos de la cooperación española accesibles para el usuario a fin mejorar la calidad de la información disponible y las posibilidades de su mejor conocimiento y en su caso explotación de datos por investigadores y por la ciudadanía interesada. Somos conscientes de la gran cantidad de datos y de la dificultad de la tarea, pero el sistema en su conjunto se beneficiaría sustancialmente de una mejora en ese campo.