La AOD en educación a examen - Un análisis de la cooperación española en 2005-2006

El pasado mes de octubre, las fundaciones ENTRECULTURAS, ALBOAN y ETEA presentaron el informe “La Ayuda Oficial al Desarrollo en Educación a examen: un análisis de la cooperación española 2005-2006“. Al igual que el anterior informe, que analiza el periodo 1999-2004, este documento ofrece un exhaustivo análisis de la cooperación española en el sector educación.

En los últimos años, la educación ha sido considerada en la agenda del desarrollo global como una prioridad. Distintos acuerdos y declaraciones internacionales promueven el compromiso de universalizar la educación básica y proveer de competencias mínimas a todas las personas. La Conferencia Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien, 1990) y el Foro Mundial sobre la Educación (Dakar, 2000) generaron la iniciativa Educación para Todos (EPT), la cual marca a nivel internacional los objetivos, estrategias y calendario a seguir en educación.

Con este horizonte de cooperación en el sector educación, España ha empezado a desempeñar un importante papel como donante. La legislatura que se inició en el año 2004 supuso el comienzo de un proceso de reforma del sistema español de cooperación al desarrollo, el Plan Director 2005-2008 y la Estrategia Sectorial de Educación suponen un cambio, al menos normativo, puesto que incluyen a la educación básica entre los sectores prioritarios de la cooperación española.

El esfuerzo por ampliar los fondos de cooperación se ha hecho evidente, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) española ha incrementado considerablemente los recursos en los últimos años, en el año 2006 superó los 3.000 millones de euros, de los cuales 236 millones se destinaron a educación. No obstante, a pesar del crecimiento en términos absolutos, el peso de la educación se redujo en términos relativos. La AOD en educación ha pasado del 8,4% al 7,3% en el bienio 2005-2006.

La gran novedad de los dos años analizados en este informe es el incremento sustancial de la AOD multilateral. Un ejemplo de ello son las crecientes aportaciones a la Fast Track Iniciative (FTI), 45 millones de euros en 2007, lo que coloca a España como uno de los principales donantes de este instrumento. Por lo que respecta a la AOD bilateral en educación, se destacan las crecientes aportaciones de la cooperación descentralizada que aporta un 33% de los fondos.

El reto de reorientar la ayuda

La cooperación española ha asumido como uno de los marcos de actuación la EPT que señala como prioritaria la educación básica para menores y adultos. La educación básica entendida como la atención a distintas etapas formativas, desde la educación en la primera infancia hasta el nivel secundaria, con el objetivo de dotar de competencias mínimas a las personas para desarrollar sus capacidades y potencialidades.

Si bien este es el horizonte de la educación, España se encuentra en la tensión de virar su cooperación hacia la educación básica y salir de una práctica de fuerte financiadora de la educación universitaria. En el periodo 2005-2006 la educación post-secundaria, principalmente nivel universitario, recibió el 30% de la AOD. La educación universitaria continúa siendo uno de los sectores que más fondos recibe de la cooperación española. La educación básica ha tenido un incremento, alcanzando un 29%, pero principalmente ligada a la meta de universalización de la educación primaria establecida en los ODM. En la cooperación española educación básica sigue entendiéndose como educación primaria, y se continúan excluyendo etapas formativas fundamentales como la atención a primera infancia, que apenas recibe un 0,4% o la educación secundaria, que escasamente percibe un 14% de los fondos.

Por otro lado, la distribución geográfica de estos fondos enfrenta el reto de concentrase y evitar la dispersión y atomización de la ayuda. La AOD bilateral española está orientada hacia los países prioritarios, que reciben el 50% de los fondos. Así, 14 países concentran el 50% de la AOD. A pesar de esto, persiste una elevada dispersión geográfica, más de 110 países son receptores de fondos para educación. Por regiones observamos que las tendencias continúan, el mayor porcentaje es destinado a América Latina, 60%. A África Subsahariana se canaliza el 17% y al norte de África el 7%.

El marco instrumental

Uno de los principales avances en el periodo analizado, ha sido la reorientación de dos instrumentos clásicos de la cooperación española: programas ejecutados por las ONGD y programa de becas y lectorados. Si bien estas modificaciones están en fase de consolidación o necesitan mayor profundidad, se vislumbra la reorientación de los instrumentos clásicos de cooperación.

Como nuevos instrumentos se introducen, principalmente, el canje de deuda por educación, el apoyo presupuestario y la contribución a la Fast Trake Iniciative (FTI). Estas herramientas de la cooperación se valoran de forma positiva, pero también es cierto que deben superar varios retos pendientes. Los más importantes son: apoyar los planes educativos desde los países en desarrollo, desvincular la ayuda, garantizar la transparencia y la participación efectiva de todos los actores. Así mismo, la apuesta por estas nuevas iniciativas exige que la cooperación española promueva los recursos y capacidades necesarias que le permitan asumir una gestión eficiente y una cooperación orientada a resultados educativos.

La calidad de la ayuda en educación: avanzar en la coordinación de los actores y en el fortalecimiento del sistema de cooperación

El debate sobre la calidad de la ayuda es una preocupación central en este informe. Las dificultades para avanzar en la coordinación, armonización y complementariedad de los distintos actores de la cooperación española, es una de las debilidades que limitan la eficacia de la ayuda en el sector educación. Las dificultades son de distinto signo: desde la falta de voluntad política, pasando por la insuficiencia de mecanismos establecidos a tal efecto, hasta la ausencia de incentivos que encuentran los distintos actores para profundizar en esta línea.

El sector educación no es una excepción al problema de la falta de coordinación. Es frecuente encontrar en los países con los que cooperamos la coexistencia de distintos agentes de la cooperación (AECID, comunidades autónomas, una multiplicidad de actuaciones ejecutadas a través de diversos instrumentos - proyectos de ONGD, programas o proyectos bilaterales, becas, apoyo programático, etc.). Para lo que no se han establecido mecanismos de coordinación que permitan utilizar las ventajas comparativas de cada actor. La coordinación y complementariedad entre los diferentes actores e instrumentos de la ayuda en educación continúan siendo muy limitadas.

Finalmente, este informe elabora una serie de recomendaciones que apuntan a continuar con el incremento de los fondos en el sector, principalmente para cubrir las necesidades de financiación de la educación básica. Así mismo, se destaca la necesidad de continuar consolidando los procesos de planificación coordinada y participativa, que se oriente a mejorar la eficacia de la ayuda en el sector educación.