Coherencia de políticas de desarrollo y migración: el caso de África Subsahariana y España
8. Noviembre 2008 por Graciela Rico Pérez | Categorías: Coherencia¿Está la política de cooperación española al servicio de la gestión de las migraciones?, ¿los intereses tejidos detrás de las políticas muestran una instrumentalización de la ayuda?, ¿existe una verdadera coordinación y alineación entre actores para lograr políticas eficaces?.
Estos son algunas de las cuestiones de fondo que se están poniendo de relieve en los debates abordados desde organismos supranacionales, como la OIM y la UE, así como desde la sociedad civil. Porque a pesar de las orientaciones y recomendaciones cada Gobierno desarrolla sus propias estrategias en función de los flujos migratorios de los que es parte, sin coordinación, ni alineación en lo operativo.
Sin embargo, se está a tiempo de trabajar por la coherencia entre la política de cooperación para el desarrollo y la de migración, desde un enfoque comprehensivo guiado por la promoción y garantía de los derechos humanos básicos de las poblaciones de origen de los emigrantes, y de los propios migrantes.
Dicho enfoque comprehensivo parte de la interacción entre la ayuda al desarrollo, la migración y el crecimiento económico, pero no debe introducir confusiones acerca de los objetivos que guían cada una de ellas, ni ninguna de ellas debe quedar fagocitada por la otra, la oportunidad está en la coherencia.
Estado de la cuestión:
¿Instrumentalización de la cooperación al desarrollo?
El análisis de las conexiones entre las migraciones y el desarrollo ha generado una nueva forma de observar las migraciones, superando la visión hasta la fecha dominante en Europa, por la que las políticas migratorias se vienen formulando e implementando atendiendo exclusivamente a las necesidades y a los intereses de las sociedades receptoras. Asimismo, es tiempo de pararse a analizar si las estrategias de cooperación en los países de la Unión Europea receptores de grandes flujos migratorios llevan años al servicio de los intereses que mueven las políticas migratorias, puesto que los objetivos que motivan su formulación, tienen más que ver con los intereses políticos o económicos, que con una verdadera dimensión solidaria propia de la cooperación.
Por ello, desde los organismos supranacionales, tales como la OIM , NNUU y la UE se alienta a los países desarrollados a dar un giro a las políticas migratorias, más allá de intereses estratégicos, para lograr la coherencia entre migración y cooperación para el desarrollo.
Sin embargo, este giro no debiera quedar exclusivamente en las políticas migratorias y los intereses que las mueven. Hay una incidencia de la migración sobre la cooperación al desarrollo, confundiendo objetivos y prioridades en los países en los que concurren el origen de los flujos migratorios con una grave situación de pobreza.
En el caso del Gobierno español hay un riesgo de confusión de objetivos entre la política de cooperación y la migratoria hacia los países de África Subsahariana. En el Plan África 2006 -2008, documento estratégico del MAEC para la zona, se menciona expresamente dentro de los Objetivos Generales “el fomento de la cooperación para regular los flujos migratorios procedentes de la región subsahariana y combatir el tráfico ilegal de personas”. El pasado 7 de Julio se firmó un Acuerdo con CEDEAO por el que se creaba un Fondo de Migración y Desarrollo para el África Occidental, por un importe de diez millones de euros; las acciones que se recogen en dicho fondo van desde el apoyo a construcción de políticas públicas de migración, fortalecimiento institucional o lucha contra la migración ilegal y control de armas ligeras. Ejemplos como estos, nos exhortan, cuando menos, a reflexionar sobre qué se entiende por coherencia y cuáles son los límites entre objetivos de políticas de desarrollo y migratorias.
¿Dónde quedan entonces las recomendaciones de los organismos supranacionales sobre la coherencia de las políticas y la efectividad de la ayuda?, ¿Son éstas simplemente declaraciones de intenciones que no llegan a traducirse en compromisos llevados al marco programático?.
¿Incoherencia y falta de alineación de los actores?
Al analizar los diferentes actores que están implicados en el tracto migración - desarrollo, representantes de la sociedad civil y gobiernos de origen, se encuentra todo un abanico de perspectivas que guían los enfoques desde los que formulan las políticas y se implementan las acciones concretas con los migrantes y PVD. El debate se está centralizando desde la migración y no tanto desde la cooperación, lo cual ya denota cierta subordinación.
Detrás de cada uno de los actores clave hay un objetivo distinto que les guía y que, en ocasiones dejar entrever claramente una preocupante falta de enfoque:
a) Los organismos internacionales marcados por su mandato orientador, pero no sancionador.
Destacamos NNUU y la OIM, cuyo enfoque básicamente trata de instar a los gobiernos a encontrar precisamente los beneficios mutuos de los flujos migratorios, desde el diálogo y la cooperación. Se apremia, asimismo, a los gobiernos para que las estrategias nacionales para hacer frente a los efectos de la migración internacional en el desarrollo vayan acompañadas de una mayor cooperación a nivel bilateral, regional y multilateral. Debe darse una mayor coordinación entre organizaciones multilaterales, y los gobiernos para garantizar, no sólo la alineación, sino la armonización de directrices y estrategias. Precisamente con ocasión del 2º Foro Global sobre Migración y Desarrollo este mes de Octubre en Manila, el tema central es la Protección y Empoderamiento a los Migrantes para fomentar el desarrollo, desde la coherencia de políticas.
b) Los gobiernos de la UE y específicamente España, guiados por intereses estratégicos, sean estos económicos, políticos o de seguridad.
El enfoque se basa en la bidireccionalidad de las relaciones, España como país de destino de inmigrantes y donante y, los países de África subsahariana como origen de emigrantes y receptores de ayuda, lo que ya les sitúa en una posición un tanto desventajosa.
Sin embargo, la política europea de migración, marco de referencia para la política española, se basa en los principios de subsidiariedad, proporcionalidad, solidaridad y respeto a los diferentes sistemas país. Se requiere un partenariado y cooperación con los países terceros para gestionar la migración y debe estar integrado en la política exterior de la UE.
La Comisión Europea ya había publicado en 2002 una Comunicación sobre migración y relaciones con países terceros en la que planteaba una visión amplia del tema de las migraciones, para que no se redujese a la lucha contra la inmigración irregular, para que tenga en cuenta sus beneficios y se relacione con los objetivos de lucha contra la pobreza. Aunque no se pretende directamente ni impulsar ni frenar los movimientos migratorios, luchando contra la pobreza y las desigualdades, se puede contribuir a reducir las causas que impulsan a la emigración no voluntaria.
No obstante, es preciso recordar los esfuerzos de coordinación que se están llevando a cabo en el espacio europeo - africano a partir de la Declaración de Rabat sobre Migración y Desarrollo, con su plan de acción que recoge medidas concretas de beneficio mutuo entre migración y desarrollo.
c) Los gobiernos de los países africanos, que necesitan y así manifiestan el apoyo de los países europeos para potenciar su desarrollo regional y local, para lo que demandan claramente la cooperación de los principales países receptores de inmigrantes.
Las instituciones africanas, tales como Sahel and West Africa Club (SWAC) se plantean la cuestión desde el desarrollo local y la integración regional y financiación de la infraestructura. Buscan apoyos para poder financiar un espacio de movilidad dentro del territorio africano. La justificación a porqué demandar especialmente la cooperación de los países europeos es que la emigración es beneficiosa desde el momento en el que contrarresta el declive demográfico europeo y la necesidad de mano de obra.
d) Las organizaciones representantes de la sociedad civil, sobre todo subsidiando, complementando y corrigiendo algunas de las disfunciones generadas por actores gubernamentales.
Realmente el impacto que puede llegar a alcanzarse, no sólo por las limitaciones presupuestarias, sino por la falta de coordinación con actores denotados que les relegan a esta labor subsidiaria que, excepto en casos de trabajo en red, como el Movimiento Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y Media Luna Roja, se circunscribe al ámbito de lo local dentro de la ayuda humanitaria y la cooperación para el desarrollo.
Perspectivas:
En España la asignatura pendiente sigue siendo la búsqueda de la coherencia entre ambas políticas de desarrollo y migración, búsqueda que debe hacerse preservando los objetivos que orientan cada una de ellas. Actualmente con el diseño del nuevo Plan Director 2009-12, así como el segundo Plan África, se presenta una excelente oportunidad para construir dicha coherencia, que marque desde las directrices a los programas de intervención.
Coherencia desde un enfoque comprehensivo y multidimensional, ya que la cooperación al desarrollo no es el único flujo que se dirige hacia Senegal, Malí o Mauritania. Hay otras políticas relacionadas que tienen que ver con los intercambios comerciales, las inversiones o, los flujos de las remesas. Por ello, se pone de manifiesto la importancia de llegar a concretar en lo operativo qué estrategias e instrumentos contribuyen a una mayor coherencia de políticas para el desarrollo.
Coherencia que podrá traducirse en diferentes tipos de relación: complementariedad, búsqueda de sinergias, coordinación o simplemente respeto mutuo, según cada caso. Porque no debe universalizarse la relación pobreza-migración de la misma forma que no debe generalizarse el fenómeno migratorio, cada caso tiene sus particularidades que demandan un estudio específico, con un trabajo de campo que permita analizar las verdaderas causas de la pobreza, así como las causas de la migración y sus consecuencias en el desarrollo local.
En definitiva, se tratará de formular una serie de orientaciones que, con el fin de encontrar la coherencia entre ambas políticas, guíen desde lo estratégico al marco programático. Para que cada política pueda articular sus objetivos de forma más eficaz; para que políticas de cooperación al desarrollo y migración se refuercen entre sí o no se crucen donde no sea pertinente, como es el caso del control de fronteras o la seguridad. Cada política tiene su espacio, pero debe permear el mismo enfoque para garantizar el derecho al desarrollo y la migración.
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