La era de la coordinación ha llegado…

La era de la coordinación ha llegado; o, al menos, eso sugiere el empleo del término en el borrador del III Plan Director de la Cooperación Española (2009-12) hasta en 159 ocasiones, así como, el hecho de que durante la fase de consulta iniciada el pasado 20 y 21 de octubre, se dedicara una sesión de discusión específica a esta materia. Sin embargo, más allá de cuestiones formales no parece que el contenido del documento haya dado con las soluciones más adecuadas para afrontar los desafíos de la coordinación de actores en el seno de la Cooperación Española.

La Cooperación Española tiene, desde hace más de 15 años, una importante deuda pendiente en el ámbito de la coordinación de actores. Una deuda que con el paso del tiempo se ha hecho más compleja de satisfacer, en la medida que la descoordinación se ha convertido en un fenómeno habitual y hasta en un comportamiento arraigado de los actores de la Cooperación Española. Aún así, el análisis interno realizado desde la propia Administración General del Estado, las reflexiones críticas desde la academia, y sobre todo el examen por pares del CAD han servido, a lo largo de los últimos cuatro años, para fundar una especie de consenso implícito en la comunidad internacional, sobre la realidad, y la urgencia de los problemas de descoordinación interna de nuestro sistema.

Consecuencia de este “consenso implícito“, el Borrador del Plan Director 2009-12 de la Cooperación Española identifica, acertadamente, la “coordinación entre actores” como “uno de los cinco retos generales” para el próximo periodo de planificación (pag. 8), y plantea la elaboración y ejecución de un “Plan de Acción para el Diálogo, Coordinación y Complementariedad entre Agentes de la Cooperación Española” como uno de sus seis objetivos estratégicos (pag. 41). Sin embargo, más allá de este planteamiento general, y como ocurre con otras secciones de este documento, no se añade información sustantiva sobre la forma en que dicho objetivo estratégico de coordinación inspirará el diseño y articulación de los ámbitos sectoriales de la cooperación española.

Así a la espera de lo que el Plan de Acción pueda concretar, el Plan Director 2009-12 ofrece por el momento más incertidumbres que despeja dudas. Por ejemplo:

• Habrá que ver la medida en que la nueva Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo -cuya aprobación se pretende en esta legislatura-, es capaz de clarificar la competencia de cooperación y de definir una clara división de tareas entre los varios niveles territoriales de gobierno.
• Aguardaremos la creación de la Conferencia Sectorial de Cooperación para el Desarrollo, para poder valorar los contenidos y funciones de que se la dota, y su encaje dentro del actual marco institucional.
• Convendría saber si se ha realizado un examen sobre la viabilidad y operatividad de poner en funcionamiento «grupos de trabajo en los que puedan participar todos los actores interesados en el tema concreto», o cuántos nuevos «mecanismos de comunicación y enlace» serán necesarios para coordinar los ya existentes órganos consultivos y de coordinación.
• Si, por otra parte, el Primer Encuentro de Comunidades Autónomas en Cooperación al Desarrollo celebrado en Zaragoza en julio de 2008 tiene vocación de convertirse en «precedente» y «modelo» para «mejorar los canales de comunicación práctica y crear hábitos de trabajo conjunto entre Administraciones Públicas» (pag. 67), es necesario dar mayor transparencia y publicidad a los acuerdos o resultados alcanzados en el mismo.
• Igualmente, si se plantea crear «grupos estables de coordinación sobre el terreno» siguiendo el ejemplo del mecanismo creado en Perú (pag. 68), sorprende la ausencia en su seno de representantes de los actores locales.
• Más aún, resulta insólita la no referencia a los gobiernos autonómicos y locales como actores específicos dentro del sector de gobernabilidad democrática, pues son precisamente ellos quienes ofrecen una ventaja comparativa con vistas al objetivo de «Promover la descentralización y la participación ciudadana».

La reunión desarrollada durante la fase de consultas con los actores de la cooperación española no dejó dudas de la importancia de avanzar en estas y otras cuestiones, tanto desde el punto de vista del análisis de las propuestas sectoriales que hace el Plan Director 2009-12, como atendiendo a la coordinación como principio rector de una política pública de cooperación. Así, aunque una parte significativa de la reunión se dedicó a una discusión algo más esencialista sobre el valor y el papel de la cooperación descentralizada, la mayoría de los actores se enfocaron rápidamente en las medidas que plantea el borrador del Plan Director y su impacto sobre la efectividad de nuestra ayuda.

En este sentido, se subrayó la importancia de afinar el propio concepto de coordinación entre actores, ya que el Plan Director 2009-12 no hace una distinción clara entre niveles de coordinación. Y es que no es lo mismo coordinar a dos ministerios, que coordinar la acción de estos con las instituciones locales o autonómicas, o la coordinación entre actores públicos y entidades privadas como las ONGs. Pero además, hay que diferenciar entre los mecanismos de coordinación a utilizar en las diferentes fases de la política pública: planificación, diseño de las intervenciones, implementación, evaluación, etc.

Igualmente, la discusión destacó como la propuesta del plan director multiplica los mecanismos de coordinación, pero sin explorar una lógica diferente de hacer las cosas. Coordinar los esfuerzos de todos los actores significa crear, ante todo, una cultura de coordinación, en un entorno político e institucional que hasta ahora no la ha favorecido. Una cultura que pasa por romper viejos clichés e introducir un nuevo léxico en la manera de entender las relaciones entre instituciones públicas y entre niveles de gobierno en el ámbito de la cooperación.

Y es que no podemos caer en la fácil lectura de la coordinación como creación de más mecanismos, convocatoria de nuevas reuniones y cumplimiento del expediente formal de asistencia a las mismas. Si no se asegura el engranaje adecuado de todas las piezas -e incluso la sustitución de viejas herramientas por otras nuevas-, estaremos simplemente añadiendo densidad organizativa e institucional, lo que puede conllevar la hipertrofia del sistema.

Así, urge un compromiso político explícito por parte de todas las administraciones públicas que garantice su disposición efectiva a coordinarse. Una iniciativa, en este sentido, podría ser la creación de fondos de cooperación coparticipados por todos los niveles de gobierno para desarrollar actividades en ámbitos específicos de cada una de las estrategias y que serían vinculantes para todos los actores implicados. De esta manera se desarrollarían experiencias de coordinación a lo largo de todo el proceso de diseño-implementación-evaluación de las iniciativas de cooperación.

Por otra parte, no existiendo un Plan de Acción específico en el ámbito de la coordinación hacia fuera (de manera particular, con otras cooperaciones europeas sobre el terreno y con la cooperación de la UE), habrá que hacer un esfuerzo para que esta dimensión sea incluída en el marco de otros objetivos estratégicos como la acción multilateral y, sobre todo, en el marco del Plan de Acción sobre coordinación.

Mal que bien, podemos decir que el borrador del Plan Director 2009-12, marca la incorporación formal de la coordinación como principio rector de nuestra política pública de cooperación. Queda por ver en qué medida nuestras instituciones y las ONGs estarán en disposición de afrontar, realmente, el desafío que esto supone. No parece que la propuesta hecha hasta ahora por la Dirección General de Políticas de Desarrollo DGPOLDE sea suficiente para alcanzar los objetivos que el propio Plan Director establece para el final de su periodo de vigencia. Esperemos que el debate abierto en el proceso de consultas sirva para desarrollar una conciencia por parte de todos los actores, que haga explícitos en el diseño y la implementación de sus intervenciones, los consensos implícitos existentes.

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