El nuevo Plan Director – pistas para principiantes, cómo abordar las casi 200 páginas del documento de consulta

28. Octubre 2008 por Stefan Meyer | Categorías: Reforma institucional

El primer borrador del Plan Director 2009-12 ha salido a consulta pública. Con este artículo queremos dar algunas orientaciones para aquellos que no puedan leerse de inmediato las casi 200 páginas del borrador.

Este borrador es resultado de una primera vuelta de consolidación dentro de la Administración General de Estado, a partir de un primer borrador interno elaborado por la DGPOLDE y circulado por otros ministerios, como MEH, MDE, MITYC, MAPA etc. Ahora se pone en circulación para una revisión de unos dos meses por parte de la sociedad civil, representantes de empresas y sindicatos y académicos. Volverá posteriormente a producirse una consolidación con los insumos recibidos y otra armonización interna (sobre todo entre SECI y MEH), para salir en enero con vistas a su aprobación en la comisión del congreso.

La versión que está circulando ([pdf] del primer borrador) aún es incompleta, especialmente el marco presupuestario y el apartado sobre instrumentos. El Plan va acompañado por un marco de resultados [pdf], donde se encuentran los planes de acción, compromisos e indicadores, siguiendo la estructura del capitulo 6 – ámbitos estratégicos. No siempre están del todo consolidadas la parte narrativa con su traducción en resultados, por lo que se aconseja la lectura paralela.

Capitulo 1 – Introducción (5 páginas)

Recoge de forma concisa la trayectoria actual de la cooperación española en su contexto internacional. Identifica cinco retos generales (los cinco “C” - Calidad, Coordinación, Coherencia, Cantidad y Comunicación) y siete retos específicos (multilateralismo, países menos adelantados, migración, género, sector privado, Investigación sobre y para el desarrollo y reformas institucionales). Destaca que este orden no se mantiene en los capítulos siguientes. El capítulo cierra con el anuncio de dos grandes obras por venir – la presidencia española y la elaboración de la nueva ley de cooperación.

Capitulo 2 – La agenda internacional de desarrollo (4 páginas)

Relata el marco internacional de la gobernanza global de la ayuda y apuesta por un equilibrio en las relaciones de poder entre donantes y socios.

Capitulo 3 – Lecciones del ciclo anterior (5 páginas)

Expone de forma auto-crítica y honesta los resultados de una “evaluación interna” del Plan Director 2005-08. En pocas páginas se abordan algunas de las cuestiones más difíciles de la cooperación española, como el alto coste de coordinación que implica el modelo descentralizado español, el uso poco estratégico de la vía multilateral para cumplir el compromiso con la cantidad de la ayuda y la necesidad urgente de avanzar en la reforma institucional. Este apartado se basa en una “evaluación interna”, un documento de 138 páginas que ya se ha repartido entre los invitados a la consulta, pero queda ser aprobado por el consejo de cooperación para su publicación final.

Capitulo 4 – Una política integral e inclusiva para el desarrollo (10 páginas)

Dibuja el marco normativo de la cooperación española y aspira a construir al fundamento de una única política de Estado para el desarrollo. Destaca la apuesta por una política basada en derechos humanos así como el limitado rol de las políticas de ayuda y el consecuente compromiso de hacer el conjunto de las políticas más sensibles a la causa de la reducción de pobreza. Quizás se echa de menos una reflexión más profunda sobre el rol del Estado, tanto del Norte como del Sur, para complementar la profunda reflexión sobre el rol de la ciudadanía. .

Capitulo 5 – Bases de una estrategia común (18 páginas)

Esta capítulo continua con la base normativa en valores, visión y misión, expone de forma resumida los ámbitos estratégicos (se recogerán en el capítulo 6) y define a los actores y su respectiva diversidad en la cooperación española. Termina destacando el rol del sector privado como potencial actor de desarrollo.

Capitulo 6 – Ámbitos estratégicos (20 páginas)

Este capítulo trata en detalle los seis ámbitos estratégicos transversales al conjunto de la cooperación. En concreto son:

• Asociación en el terreno: En este apartado se detalla la estrategia para cumplir con los compromisos de eficacia de la ayuda adquiridos con la Declaración de París, el compromiso con la división de trabajo y la Agenda de Accra de Acción. Destaca una apuesta por lo territorial y lo descentralizado.
• Multilateralismo activo y eficaz: Es posiblemente el apartado más débil en este capítulo, dibuja la actuación española en los órganos multilaterales de desarrollo. Sobresale el compromiso con una mayor previsibilidad del flujo de fondos y una mayor selectividad entre los órganos no-financieros. Solamente en el marco de resultados se encuentran metas, pero exclusivamente para la actuación en órganos no-financieros.
• Coherencia de políticas para el desarrollo: Explica el compromiso y los mecanismos de la SECI para influir en el conjunto de las políticas publicas en busca de una mayor sensibilidad del impacto de sus acciones para el Sur. Las tres áreas identificadas como prioritarias – aportaciones a organismos internacionales, reforma del FAD, y políticas agrícolas y medioambientales – resultan modestas y en cierta forma, borrosas.
• Educación al desarrollo: Apuesta por el fomento de una ciudadanía global española a través de la sensibilización y la educación formal y no-formal.
• Investigación para el desarrollo y capital humano: A lo mejor el más novedoso eje estratégico, este capítulo dibuja un plan para fomentar tanto la investigación e innovación que inciden en el bienestar en el Sur como la mejor auto-organización de “estudios al desarrollo”. Se aborda la instrumentación de la investigación española y el apoyo a la investigación desarrollada por actores en los países receptores de ayuda. El apartado sobre “capital humano” queda menos desarrollado.
• Coordinación y complementariedad de actores: Describe los avances en la coordinación interna, es decir con la cooperación descentralizada, y los retos para la institucionalización de una mejor coordinación en el futuro. Introduce el concepto de complementariedad – trabajar en donde uno lo hace mejor – para el ámbito de la cooperación descentralizada.

Estos seis principios se declinan en forma de metas en el marco de resultados, y también se reflejan en las estrategias sectoriales desarrolladas en el capítulo 8.

Capitulo 7 – Gestión para resultados de desarrollo (10 paginas)

Uno de los capítulos más atrevidos y muy al día con el discurso internacional, este apartado dibuja la transición desde un enfoque auditor, utilizando las evaluaciones como control administrativo, hacia una cultura de aprendizaje y gestión de conocimiento. Insertada en la lógica de la Declaración de Paris, plantea sumarse al reto internacional de contribuir a un conjunto de desarrollo en determinado país – más allá de medir resultados de proyectos limitados. Propone la revisión de una serie de instrumentos y un informe anual de la SECI a la Comisión del Congreso sobre el desempeño en temas de evaluación. Reproduciendo la no siempre fértil división entre POLDE y AECID, pasa superficialmente sobre las medidas organizacionales y sobre cómo anclar la evaluación en un diseño más integrado de la reforma institucional del sistema español. En total – diez páginas que dan gusto leer y crean expectativas.

Capitulo 8 – prioridades sectoriales (68 páginas)

Este capítulo expone las estrategias sectoriales. Previamente da unas pautas sobre como se integran en el conjunto. Sorprende que las estrategias sectoriales de la legislatura pasada, se vean remplazadas por la prometedora elaboración anual de Papeles de Política [policy papers]. Las seis “prioridades horizontales” que se suponen presentes en cada actuación sectorial, parecen débilmente ancladas en instituciones o instrumentos, por lo que se puede temer su desaparición por el camino. El capítulo cierra con la mención especial de la juventud y grupos indígenas.

9 prioridades geográficas (4 páginas)

En este capitulo se habla sobre países de renta media, sobre cooperación sur-sur y triangular y sobre situaciones de fragilidad. Desafortunadamente no se habla sobre criterios como reducir el gran número de países socios.

10 acción humanitaria (9 páginas)

El capítulo dedicado a la acción humanitaria española recoge el compromiso de los actores estatales con los principios humanitarios universales - la humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia-, y con los principales acuerdos internacionales en la materia, tales como el Consenso Europeo en Ayuda Humanitaria y los Principios y Buenas Prácticas del Donante Humanitario (más conocidos como Good Humanitarian Donorship). Asimismo, hace una apuesta por la investigación, la capacitación y la sensibilización en temas humanitarios, lo cual constituye una importante novedad en la estrategia de la Cooperación española. En el lado negativo, cabe destacar algunas incoherencias del discurso, el manejo de definiciones desfasadas, cuando no cuestionables, así como algunos errores conceptuales.

11 instrumentos

Menos el capítulo sobre gestión de deuda, queda por desarrollar.

12 presupuesto

Las cifras respaldan los compromisos. Resta por publicar.

13 seguimiento y evaluación del Plan Director (5 páginas)

Otro avance del actual Plan Director: Un marco para el seguimiento y la evaluación del Plan Director. Ya se avanzan los temas centrales para futuras evaluaciones sectoriales y trasversales. La única crítica que surge inmediatamente es que el programa parece muy ambicioso y, aún dotado con proposiciones de institucionalizar la retroalimentación de los hallazgos, parece un reto la capacidad de absorción para los resultados de la evaluación.

En general

Este borrador del Plan Director 2009-12 tiene fortalezas indudables en cuanto a orientación normativa. Particularmente parece prometedor el enfoque de derechos y el compromiso de trabajar no solamente verticalmente hacia el Sur, sino también horizontalmente hacia otros departamentos del gobierno (coherencia), así como el interés de tomarse los compromisos de Accra y el partenariado más horizontal en serio. Más se hubiera podido invertir en la definición exacta de algunas metas, es decir el enlace entre la parte narrativa y el marco de resultados.

Finalmente, añadiremos a nuestros deseos navideños, el saber como la palabra se apoya con la acción, es decir, relevar el volumen financiero que sustenta cada compromiso.

Por último, insistir en la necesidad de profundizar en los siguientes temas que aborda el Plan Director de forma sucinta, i) la política de igualdad de género y empoderamiento de las mujeres; ii) La reforma institucional que, por ahora, siempre refleja la actual separación entre el ‘cerebro’ y el ‘músculo’. Pero posiblemente le toca a la AECID el desafío, en su contrato de gestión, de responder con soluciones viables a los retos del Plan Director 2009-12.