Del activismo a la selección – el multilateralismo estratégico en el nuevo Plan Director

El Plan Director 2005-08 ([pdf] del primer borrador, [pdf] de los planes de acción) apuesta por un “multilateralismo activo, selectivo y estratégico”. En la consulta sobre el Plan Director 2009-12, Juan Lopez-Dóriga, Director General de Planificación de Políticas para el Desarrollo, modera la presentación del ámbito estratégico 2 – “Multilateralismo activo y eficaz”. Abre el debate con un comentario sobre el indudable activismo en lo multilateral de la anterior legislatura, sobre todo en términos cuantitativos, mientras lo estratégico aun queda por desarrollarse más claramente, sobre todo en una mayor selectividad de los órganos multilaterales de desarrollo (OMD). La gran mayoría de los comentarios de los asistentes destacaron que la propuesta incluida en el borrador del PD no orienta hacia un enfoque más estratégico y no recoge el consenso ya alcanzado en la elaboración de la estrategia ‘sectorial’ sobre el multilateralismo.

Alrededor de un tercio del volumen total de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se gasta a través de canales multilaterales. El reto para la política de desarrollo de un país donante, como España, es (1) cómo incidir en la eficacia de los OMD (en términos de reducir pobreza y garantizar el acceso a derechos) y (2) cómo puede canalizar sus estrategias y valores a través de los mismos. En el momento de determinar cuanto se da a quien se debería considerar la ventaja comparativa entre los distintos canales, sea bilateral, supranacional (la Comisión Europea) o multilateral, habiendo en este último caso además Instituciones Financieras Multilaterales (IFM) o no-financieras. La propuesta para un “nuevo multilateralismo” identifica la provisión de bienes públicos globales (o regionales) como objetivo prioritario de desarrollo, que solamente se puede conseguir a través de la acción multilateral.

¿Que tiene que decir el borrador del PD al respeto?

Una de las críticas principales a la propuesta en el borrador es que no recoge el consenso al que se había llegado en el debate sobre la estrategia multilateral a lo largo de 2006 hasta 2008. José Antonio Sanahuja, co-autor de la estrategia, incidía en este punto. Por razones formales, esta estrategia todavía no se ha publicado (no ha podido pasar por el Consejo de Cooperación que queda por constituirse en esta legislatura).

Una serie de comentarios adicionales se han hecho también:

• La estrategia hace una separación clara entre IFM y multilaterales no-financieras (como órganos de la NNUU), y, por lo tanto, refleja el diseño orgánico del gobierno con las competencias dividas entre MAEC y MEH. Esto significa un paso atrás del consenso ya alcanzado que abogaba por una estrategia única, liderado por la SECI. En el Marco de Resultados se destaca que no hay ni una meta o indicador para los IFM.
• La prioridad de aumentar la influencia en los IFM ignora recientes debates sobre sus las reformas. Hay quienes dicen que Europa como tal podría avanzar más en su “poder blando” si dejara entrar a otros cediendo su poder. Esta reflexión es aun más importante justamente en el momento de una refundación de las reglas financieras globales, en el contexto de la crisis global, y no debería omitirse la gobernanza del sistema financiero global y sus efectos en los países pobres.
• El Marco de Resultados define que haya una creciente concentración de fondos en 10 OMD de las NNUU. Esto parece voluntarista y la estrategia no identifica criterios para la toma de decisión. Al contrario, en los apartados sectoriales (cap 8 ) cada sector identifica sus respectivos órganos multilaterales de referencia, lo cual contribuye a la ya conocida proliferación de actores multilaterales sin prioridad. Se aconseja, por lo tanto, en las apartados sectoriales definir (1) con quien la cooperación española se va a coordinar (dado el rol de coordinación en el terreno y de definición de estándares y buenas practicas) y (2) a quien va a apoyar.
• La distinción entre apoyo multi-lateral y multi-bilateral no queda clara. Ayuda multilateral se destina directamente a los órganos sin condicionar su uso. Al contrario ayuda “multi-bi” es ayuda bilateral ejecutada por órganos multilaterales, muchas veces con definiciones contractuales claras para su uso y el fomento de personal del donante. Por lo tanto clasifica como bilateral. El Fondo ODM España PNUDla OTC. Internacionalmente, se habla de la creciente bi-lateralización de lo multilateral. El borrador del PD parece salir desde una lógica multi-bi. Esto explica el rol que se le prescribe a la AECID, cuya actuación en conjunto con OMD se realizara sobre todo en el terreno. Más allá de incidir con medios “multi-bi” y con el medio de contribuciones significantes a nivel “Nueva York”, se habla muy poco sobre el dialogo político con OMD. diluye esta clasificación porque sí se contabiliza como multilateral, a pesar de recoger las prioridades geográficas españolas y requerir la aprobación de cada proyecto por
• De igual manera, no se incide en el potencial que debería tener la Unión Europea como amplificador de una voz comprometida con valores de igualdad, democracia, imperio de la ley y derechos humanos. Hay que jugar por banda. Tanto mayor la eficacia como una orientación a derechos políticos y sociales, se logrará mejor con una voz unida en los debates con los OMD, por ejemplos en sus consejos de administración. La iniciativa MOPAN ya es una forma de hacerlo. Habrá que explorar otras.
• Para la coordinación de una política única multilateral se menciona en el marco de resultados a la Comisión Delegada de Cooperacion bajo la Presidencia del Gobierno y al nuevo Departamento Multilateral de la AECID. Esto parece insuficiente. A un lado, las expectativas a la coordinación interministerial de la Comisión Delegada se dirigen sobre todo al fomento de la coherencia del conjunto de las políticas con los objetivos de reducción de pobreza. Al otro lado, el departamento de la AECID, por su situación orgánica, puede posiblemente asumir la coordinación en el terreno pero no tendrá el peso de consolidar la unidad interministerial.
• En la política multilateral hacia África se ha invertido en algunas organizaciones regionales, como la Unión Africana, el NEPAD y CEDEAO. Antes de seguir con esta práctica, se aconseja conducir una evaluación profunda del impacto a varios niveles (impacto directo, dimensión del partenariado, eficacia del órgano) y analizar las capacidades españolas para hacer un seguimiento más estrecho.
• Por último, no se diseña ninguna política de rendición de cuentas sobre la política multilateral. A este fin se debería incluir en el marco de resultados la ya reiterada propuesta de un informe anual (o bi-anual!) sobre la actuación de la delegación española en las IFM dirigido a la comisión del congreso, tal como había sido recogido en la estrategia multilateral.

Tomando en cuenta estas aportaciones, una parte significante de los asistentes abogaba por volver a rescribir el apartado basándose en el consenso que ya se había logrado en el debate extenso sobre la estrategia sectorial, para que el Plan Director, documento de último valor normativo después de la Ley de Cooperación, oriente en este espíritu la actuación en los años que vienen.