Hacer de la necesidad virtud: De la suma de actores a la articulación de esfuerzos dentro de la Cooperación Española

La cooperación española tiene ante sí el importante reto de trasladar a la esfera interna las orientaciones internacionales sobre la armonización y complementariedad entre donantes. Todas las administraciones públicas deben asumir la responsabilidad compartida de garantizar una mayor coordinación interna, con vistas a mejorar la calidad y eficacia agregadas de la AOD española. Ello pasa por la combinación de mecanismos institucionales e incentivos adecuados que garanticen la participación efectiva de los entes descentralizados en definición de una única política española de cooperación al desarrollo, con la voluntad política de potenciar las intervenciones conjuntas y más coordinadas.

La cooperación descentralizada, reflejo de la multiplicidad de actores del sistema español de cooperación internacional, ha sido unánimemente reconocida como uno de nuestros activos más valiosos. Sin embargo, las varias administraciones territoriales tienden a realizar intervenciones en cooperación al desarrollo de forma autónoma y desarticulada, repercutiendo con ello en la deficiente coordinación interna y coherencia general del sistema.

No en vano, las comunidades autónomas y las entidades locales han contribuido sustancialmente al incremento cuantitativo de la AOD española, y representan en la actualidad en torno al 15% de la AOD total y al 25% de la AOD bilateral. Además, como han descrito entre otros Freres y Hombrado, los gobiernos regionales se han embarcado en la reciente aprobación de sus respectivas leyes de cooperación, instrumentos de planificación y documentos estratégicos, así como en la creación de agencias y el despliegue de oficinas sobre el terreno.

Por una parte, esta proliferación normativa e institucional constituye un buen síntoma de maduración y consolidación de las políticas de cooperación internacional a nivel subestatal. Por otra, sin embargo, se ha tratado de un despliegue más o menos independiente y desordenado, acentuándo los riesgos de fragmentación y dispersión de la cooperación española, con intervenciones de escaso impacto, duplicación de esfuerzos y falta de especialización geográfica: Baste recordar que el II Plan Director identifica 56 países prioritarios, preferentes y especiales, a los cuales las CCAA han sumado hasta 11 más; y en la práctica la ayuda al desarrollo española se distribuye anualmente entre más de un centenar de países.

Teniendo esto en cuenta, no sorprende la advertencia hecha por el CAD en su última revisión por pares de la Cooperación Española (“Peer Review”) sobre los problemas de descoordinación interna y los efectos negativos de dicha falta de “armonización en casa” para la eficacia y calidad agregadas del sistema. Y de manera muy pertinente José-Antonio Alonso también ha destacado los altos costes de interlocución y transacción que ello impone para nuestros socios en el Sur.

Constatadas las debilidades de articulación de la cooperación descentralizada y sus dificultades para asumir los cambios que se están operando en la agenda internacional del desarrollo, la fase actual de institucionalización de los sistemas de cooperación autonómicos y de reforma de la AECID, así como la inminente elaboración del III Plan Director de la Cooperación Española nos brindan una coyuntura nada despreciable para abrir un debate general y transparente y con alcance político y público, sobre las necesarias relaciones de colaboración y coordinación intergubernamental.

Se trata de un debate oportuno en el contexto de recesión -cuando no de crisis- económica generalizada a nivel global, pero sobre todo de un debate que los responsables políticos en los tres niveles de gobierno –central, regional y local- no pueden obviar si se comprometen realmente con la mejora de la calidad de nuestra ayuda. Este compromiso obliga a repensar no sólo el “cuánto” cooperamos sino el “cómo” lo hacemos –de forma coordinada, planificada y con objetivos claros–, con vistas a no desperdiciar recursos y capacidades y garantizar que nuestras herramientas de intervención responden satisfactoriamente a los objetivos del desarrollo.

A tal fin, es importante reconocer y potenciar las hasta ahora excepcionales iniciativas correctoras frente a la dispersión y fragmentación de la ayuda. Entre ellos:

• Los fondos de solidaridad, que aglutinan las aportaciones municipales para garantizar una masa crítica de recursos.
• Las propuestas de planificación y programación conjuntas como el Programa MUNICIPIA, que esperamos cumpla de manera efectiva e inmediata sus expectativas iniciales de articular los esfuerzos de la AECID, la Confederación de Fondos de Solidaridad y la FEMP en torno a una estrategia común respecto al desarrollo local.
• Los foros de discusión como el recientemente celebrado Primer Encuentro de Comunidades Autónomas y Cooperación al Desarrollo en Zaragoza en julio de 2008.

El éxito de la colaboración y coordinación intergubernamental dependen de la conjunción de mecanismos institucionales, voluntad política y una estructura de incentivos adecuada. Aún cuando constituye un primer paso, no basta con declarar formalmente que la política de cooperación debe estar “basada en el diálogo y la concertación entre actores” -según dispone la segunda directriz del PACI 2008-, ni anunciar la creación de una Conferencia Sectorial de Cooperación -como lo hiciera la anterior Secretaria de Estado de Cooperación-. Por encima de todo, es fundamental que la administración central cumpla tales promesas y habilite las herramientas necesarias; como contrapartida, los entes descentralizados deben también comprometerse a participar más activamente en la definición de una única política de cooperación más integrada y a desarrollar actuaciones conjuntas en el marco de la misma.

De acuerdo con lo anterior, entendemos que tomarse la cooperación descentralizada en serio no significa cultivar una actitud complaciente sino apostar por su examen crítico. Para ello, la descripción ideal de la misma basada en su conexión especial con el tejido social solidario o su fuerte compromiso con la sensibilización y educación para el desarrollo, no debe negar su reconocimiento como acción gubernamental y su vinculación con la búsqueda de mayores espacios de autonomía política por los entes regionales y locales.

Esto significa que la cooperación descentralizada no constituye un nuevo paradigma ajeno y alternativo a la clásica ayuda entre estados, sino que ella misma forma parte y reproduce dicho entramado tradicional de relaciones intergubernamentales y por lo tanto, la reflexión crítica sobre ella puede servir para repensar más ampliamente las relaciones entre los gobiernos del Norte y del Sur. Esto significa atrevernos a aplicar de manera efectiva el principio de apropiación y la alineación adecuada de los esfuerzos de cooperación de todos –estado central, comunidades autónomas, entes locales y sociedad civil-, con lo objetivos y las agendas marcadas por los países y las sociedades del Sur, asumiendo nuestro papel como meros coadyuvantes en tales procesos.

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