Repensar la cooperación descentralizada en Europa: La necesidad de construir una visión sistémica

La cooperación descentralizada se haya ante una difícil encrucijada en la que debe optar entre una singularidad, muchas veces mal entendida, o comenzar a asumir como propias a las exigencias que plantea la agenda internacional y su apuesta por la efectividad y la calidad de la ayuda. Es evidente que repensar el papel de la cooperación descentralizada no es únicamente una tarea de los gobiernos locales y regionales. Sin embargo, es necesario que estos adopten una nueva mirada sobre la cooperación descentralizada que reconcilie su dimensión “política” y su dimensión de “política pública” que opera necesariamente en un marco multi-nivel. En este sentido, los debates abiertos en el nivel Europeo pueden servir como piedra de toque para activar una mejor inserción de la cooperación descentralizada en la agenda internacional sobre el desarrollo.

La cooperación descentralizada está encajonada en un difícil punto de equilibrio entre varias agendas, que no siempre han sido perfectamente compatibles. Además, la coyuntura abierta a partir de los cambios operados recientemente en la agenda internacional de la cooperación al desarrollo, hace que estos equilibrios sean aún más complejos, si cabe, de lo que ya se habían demostrado en el pasado.

Mientras que la agenda internacional pone el énfasis en la efectividad de la ayuda, la cooperación descentralizada sigue anclada, en cierta medida, en el particularismo y la singularidad; en el afianzamiento de aquellos elementos “identitarios” que permitan la distinción entre unos actores y otros, tanto frente a las contrapartes en los países del Sur, como frente al resto de actores que componen la comunidad política.

Así pues, la cooperación descentralizada necesita abordar el problema de su integración en el marco de una agenda internacional que se está articulando de manera cada vez más efectiva a escala global, y que comienza a ofrecer respuestas vinculantes para todos sobre qué hacer Objetivos de Desarrollo del Milenio) y cómo hacerlo (Consenso de Monterrey, Declaración del París, Consenso Europeo para el Desarrollo).

Es cierto que, como ha explicado Miguel González Martín, parte de las dificultades que afronta la cooperación descentralizada para integrarse en una política publica de Estado integrada en la agenda internacional de la cooperación al desarrollo, reside en que esta agenda se ha construido, en cierta manera, de espaldas a la cooperación descentralizada y a sus actores. Sin embargo, más allá de este vicio de origen, sigue pendiente abordar un debate profundo sobre el papel de la cooperación descentralizada en esta agenda.

Se trata de una reflexión que debe estar liderada por quienes son sus protagonistas principales (los gobiernos sub-estatales y los agentes sociales), pero que debe abandonar los límites “territoriales” e “intelectuales” que actualmente lo circunscriben, para abordar la incorporación de la cooperación descentralizada desde una perspectiva más amplia y sistémica.

En este sentido, son varias las cuestiones que deben ser objeto de reflexión de manera urgente. Entre otras:

• el diseño y la planificación de la cooperación descentralizada;
• la coordinación con el resto de donantes, tanto desde el punto de vista del diseño y la planificación como desde el punto de vista de la ejecución sobre el terreno;
• la articulación de nuevos y mejores mecanismos de intervención sobre el terreno;
• el desarrollo de herramientas efectivas de evaluación.

En el ámbito de la Unión Europea, este debate ya se ha venido desarrollando en los últimos meses, a través de diversas iniciativas:

En primer lugar, la convocatoria del Programa URB-AL – el programa de la Comisión para Fomentar el intercambio de experiencias entre colectividades locales de Europa y América Latina - de cara a su tercera edición ha hecho una apuesta clara por la mejora de la coordinación y la articulación de las iniciativas financiadas a través de diversas estrategias que incluirían: la integración de los contenidos del Programa en el marco de la agenda de promoción de la cohesión social y la equidad en América Latina; la limitación de las metodologías de intervención disponibles, apostando de modo particular por los intercambios de experiencias; el incremento del monto de los proyectos y su integración desde un punto de vista sectorial; el diseño de herramientas de evaluación y seguimiento adecuadas a la realidad del Programa; y la creación de una oficina de coordinación que será la encargada de asegurar un funcionamiento más integral del Programa. Estos esfuerzos por incorporar una visión más sistémica han suscitado un intenso debate entre los protagonistas de las ediciones anteriores acerca de las implicaciones de estas reformas. Y sus resultados deberán verse reflejados a partir de enero de 2009, cuando el Programa comience a funcionar de manera efectiva.

En segundo lugar, al albur de la presidencia Francesa de la Unión, se han activado otros dos procesos que atañen al posicionamiento de lo local en el ámbito de las estrategias Europeas de cooperación al desarrollo. El primero fue el intento de elaborar una comunicación de la Comisión Europea sobre la cooperación para el fortalecimiento de los gobiernos locales. Sin embargo, este proceso se encuentra actualmente en suspenso debido a problemas relacionados con el propio proyecto.

El segundo proceso, más exitoso, ha sido la aprobación de la Carta Europea sobre la Cooperación para el Fortalecimiento de la Gobernanza Local. La Carta representa un esfuerzo de alinear la cooperación en esta materia con los principios de apropiación, coherencia, complementariedad y efectividad sancionados en la Declaración de París y en el Consenso Europeo  para el Desarrollo. Es este, sin duda, un ámbito donde la cooperación descentralizada tiene, y deberá seguir teniendo un papel destacado frente a otros actores de la cooperación, pero que cada vez más exige un esfuerzo de racionalización y ordenación de las actividades e iniciativas. Un esfuerzo de racionalización que, como se defiende en la carta, puede tener en la articulación del principio de subsidiariedad, uno de sus elementos diferenciadores frente al trabajo que realizan las cooperaciones nacionales.

Estas iniciativas no agotan la necesidad de articular un debate sobre la cooperación descentralizada en Europa. Antes al contrario, a la luz de estos procesos, parece más necesario que nunca activar un verdadero proceso de reflexión compartido entre todos los actores que, en los diversos niveles (subestatal, estatal y Europeo), operan en el ámbito de la cooperación descentralizada: un proceso que no rehúya las aristas más complejas de la cooperación descentralizada como política pública; un proceso que, sobre todo, sirva para identificar en que ámbitos la cooperación descentralizada tiene ventajas comparativas ante la cooperación que se desarrolla en otros niveles -Estatal, Europea y la Multilateral- insertándose así en el debate abierto en Europa por el Código de Conducta sobre la División del Trabajo. Un debate que, en definitiva, permita definir hasta dónde deben llegar las actuaciones de la cooperación descentralizada y dónde empieza la del resto de los actores del sistema de la cooperación internacional y cómo podemos armonizar los esfuerzos de unos y otros.

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