Comentarios al documento “millennium development goals at midpoint: where do we stand?”

El informe elaborado por el equipo de F. Bourguignon es un trabajo serio y consistente acerca de la pertinencia de los ODM, la senda internacional para alcanzar esos objetivos y los planteamientos que cabe realizar acerca de las políticas futuras de los donantes.  (…) La urgencia con la que se hubo de acometer la tarea dice mucho de la elevada competencia técnica del equipo redactor pero ha dificultado que el documento se transforme –como originariamente se pretendía- en un informe aceptablemente compartido por los centros europeos de investigación sobre el desarrollo.

[comment foroaod: La Comisión Europea - DG DEV intenta aumentar el potencial intelectual europeo para equipararlo al peso financiero que tiene la cooperación al desarrollo de Europa. Con este fin se plantea la publicación de un Informe Europeo de Desarrollo (vease aqui para el contexto).  Anteriormente, y para insumo de la Reunión de alto nivel de la ONU sobre los ODM del 24/25 de septiembre, se ha redactado un documento de trabajo . A continuación se publican los comentarios de José Antonio Alonso al primer borrador]

El informe elaborado por el equipo de F. Bourguignon es un trabajo serio y consistente acerca de la pertinencia de los ODM, la senda internacional para alcanzar esos objetivos y los planteamientos que cabe realizar acerca de las políticas futuras de los donantes. Presentado bajo el título “Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand?”, el informe fue elaborado en poco tiempo, con el propósito de llegar a conformar uno de los insumos que la UE aporta a la Asamblea General de Naciones Unidas. La urgencia con la que se hubo de acometer la tarea dice mucho de la elevada competencia técnica del equipo redactor pero ha dificultado que el documento se transforme –como originariamente se pretendía- en un informe aceptablemente compartido por los centros europeos de investigación sobre el desarrollo. Apenas ha habido tiempo para consensuar el enfoque y no se ha podido debatir, con la profundidad debida, el contenido del documento. Más allá de estos aspectos, y subrayando de nuevo la solidez del documento, su lectura me sugiere los siguientes comentarios críticos, que trato de sintetizar en cinco puntos:

1.- Todo el informe está referido de forma casi exclusiva a los países de Africa Subsahariana: apenas existen referencias a otras áreas del mundo en desarrollo. Esta excesiva focalización de la mirada tiene un doble inconveniente: a) traslada la imagen (equivocada) de que el cumplimiento de los ODM afecta sólo a este grupo de países; y b) presenta a la política de cooperación de la UE como una política de alcance regional. Frente a ello, creo que hubiese sido conveniente en este primer informe resaltar la imagen de la UE como un actor de responsabilidad global en el sistema internacional, presentando su política de cooperación –como en realidad es- como un compromiso con el conjunto de las áreas del mundo en desarrollo (incluida América Latina, Norte de África o Asia).

2.- Se discute en el Informe la pertinencia de los ODM como agenda de desarrollo. Se considera, para ello, la heterogénea situación en la que se encuentran los países, haciendo especial referencia al caso de los Estados frágiles. Llama la atención, sin embargo, que no se considere el nivel de renta per cápita como un criterio para la diferenciación en el grado de adecuación de los ODM a las agendas de desarrollo nacional. A lo largo del último año se han producido hasta tres conferencias internacionales sobre países de renta media; y en las conclusiones de todas ellas se subraya la limitada adecuación de los ODM a los contenidos centrales de las estrategias de desarrollo nacional. Creo que hubiera sido bueno que este aspecto fuese contemplado en el informe, especialmente si se tiene en cuenta que la UE tiene una activa política de cooperación con buena parte de los países de renta media (América Latina y Norte de Africa, por ejemplo).

3.- El documento califica, con razón, como muy positiva la etapa económica vivida por los países en desarrollo a lo largo del último lustro. También considera que la actual crisis probablemente tenga menor repercusión en los países en desarrollo que en los desarrollados. Y, finalmente, formula una previsión, relativamente optimista, en la que considera que aquellos factores que animaron el ciclo reciente (altos precios de productos básicos y dinamismo económico de China), si bien no con la misma intensidad, se mantendrán en el más inmediato futuro. Aunque se coincida con este diagnóstico, hay tres factores preocupantes de la actual crisis a las que el Informe debiera haber prestado mayor atención. En concreto:

• En primer lugar, el efecto que la subida de los precios de alimentos puede tener sobre los sectores menos favorecidos de la población del mundo en desarrollo, habida cuenta que son esos sectores los que dedican una mayor parte de su renta a la alimentación. La crisis de los alimentos tienen un impacto distributivo, que es necesario contemplar, puesto que se va a traducir en un incremento de la desigualdad y de la pobreza en los países. Esto es especialmente relevante en relación con una agenda (como la de los ODM) que se propone reducir los niveles de pobreza en el mundo.
• En segundo lugar, para los países que se han beneficiado de la carestía de las materias primas, las nuevas condiciones de precios en los mercados, aunque a corto plazo positivas, pueden tener consecuencias de largo plazo perversas, en la medida en que dificulten el desarrollo de la industria nacional. El problema no sólo deriva de los efectos de la pérdida de competitividad que el proceso genere (síndrome de “enfermedad holandesa”), sino también del estímulo a reforzar la especialización en bienes del sector primario (a costa de las manufacturas) que los altos precios puedan inducir.
• Por último, las tensiones inflacionistas que han acompañado la presente crisis pueden hacer más difícil el equilibrio entre estabilidad económica y crecimiento; o, más precisamente, entre estabilidad y ganancias de competitividad de las economías, dificultando el diseño y gestión de la política macroeconómica. Esto es especialmente preocupante en países, como muchos en desarrollo, donde la cultura de la estabilidad macroeconómica es frágil. Al tiempo, la sequía financiera que ha acompañado la crisis puede tener consecuencias sobre las posibilidades de financiación internacional de algunos países en desarrollo, con costes para sus posibilidades de crecimiento.

Se trata de riesgos de la situación económica internacional que, creo, no quedan debidamente tratados en el Informe.

4.- El Informe contiene un debate muy rico y matizado sobre la eficacia de la ayuda, que descansa en los resultados de los estudios especializados sobre el tema. No obstante, se admiten como probados juicios que en mi opinión están todavía en discusión. Por ejemplo:
a) se da por hecho la supuesta ineficacia de toda condicionalidad exante de la ayuda, lo cual creo que es una generalización excesiva a partir del deficiente enfoque que en su día tuvo el FMI;
b) se da por supuesto que se requiere la existencia de un buen marco de instituciones y políticas para que la ayuda sea eficaz, pero los estudios en que se basa este juicio (básicamente, Assessing Aid, del Banco Mundial) se han demostrado al cabo poco robustos; y
c) se admite que es imposible establecer un contrato óptimo asociado a la asignación de la ayuda, pero se siguen buscando criterios que liberen al gestor de la responsabilidad de decidir. Dado que se admite que las políticas deben ser decididas por el receptor (ownership) y que no hay nada parecido a una pragmática de éxito en las políticas de desarrollo (no cabe definir un cuadro óptimo de políticas), queda muy poco espacio para identificar criterios a los que asociar, de forma automática, la asignación de la ayuda, tal como el Informe pretende. Y, de hecho, el criterio al que accede el Informe –los progresos que el país tenga en ciertos indicadores de calidad institucional- es virtualmente inmanejable. Al menos por dos razones: en primer lugar, porque el marco institucional es altamente complejo, de modo que es difícil decidir sobre qué respuestas institucionales es necesario hacer el seguimiento; y, en segundo lugar, porque los indicadores de calidad institucional, incluidos los del Banco Mundial, son enormemente deficientes, haciendo difícil que sobre ellos se construya nada parecido a los “show stoppers” que propone el Informe.

5.- Por último, y tal vez es la crítica más central, el Informe podría haber sido elaborado por el Banco Mundial, el PNUD o cualquier otra agencia de Naciones Unidas: no hay nada que lo identifique como “europeo”. Se trata de una crítica seria, ya que uno de los propósitos de la iniciativa era dar a conocer “la visión” que sobre el desarrollo y la cooperación tenía la UE. Nada de esto se percibe en el Informe. Un Informe que no menciona en ninguna de sus páginas la experiencia de la cooperación comunitaria (en sus aciertos y en sus deficiencias), que renuncia a planteamientos doctrinales (como los asociados a la coherencia de políticas o a la promoción de la cohesión social) que están en la base de las posiciones comunitarias sobre cooperación y que abandona enfoques multidisciplinares (más habituales en el seno de la UE) en beneficio de un enfoque predominantemente económico.

Más allá de estas críticas, el Informe –conviene reiterarlo- es sólido y está bien argumentado. Es especialmente destacable la discusión que se hace acerca de las relaciones entre los objetivos ODM (complementariedades entre ellos), así como de las insuficiencias de los indicadores a través de los que se hace su seguimiento. Y resulta novedosa e interesante la insistencia en el papel que la ayuda internacional puede tener mejorando los sistemas de aseguramiento frente al riesgo de países y personas en el mundo en desarrollo. Ideas y análisis de interés que constituyen aportaciones inequívocas del Informe.

[foroaod: para más información vease también el comentario "Europa: Hacia una política de desarrollo común - La repercusión política e intelectual de las contribuciones financieras de la UE"]