11.Septiembre 2008 por Bruno Ayllón Pino (IUDC)

La “postura crítica de Brasil” comentada por Sarah-Lea, está en realidad conectada con el perfil de la diplomacia del gobierno Lula y, en especial, con los sectores más nacionalistas, con orientación “tercermundista” de su ministerio de Exteriores, el Itamaraty.

En el fondo de la crítica del gobierno de Brasil y, más especificamente, del sector diplomático que formula y ejecuta su política exterior, se encuentran prejuicios ideológicos sobre la OCDE y una resistencia a admitir que el propio grado de desarrollo que Brasil experimenta hace que las opciones de inserción internacional, y más concretamente, de ingresar en la “primera división” de los países desarrollados, pase por un acercamiento a la OCDE y por la aceptación de sus estándares. De esta forma, la política exterior del gobierno Lula sigue demostrando una falta de “realismo estratégico” evidente (ver al respecto AYLLÓN, Bruno & VIOLA, Eduardo: “Lula y el déficit de realismo estratégico en política exterior”, Política Exterior, septiembre-octubre, nº 113, 2006, pp.123 - 134.)

En el mismo número 22 de la Revista Española de Desarrollo y Cooperación, dedicado integramente a Brasil y editado por el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid, puede encontrarse un esclarecedor comentario del profesor Paulo Roberto de Almeida sobre la posición de Brasil en relación a la OCDE, que ayuda a explicar la postura oficial adoptada en Accra. Transcribo por su interés el citado trecho:

“Brasil tiene una larga historia de relaciones con la OCDE, siempre marcada por una aproximación cautelosa y gradual. Hasta el momento el país es miembro pleno del Comité del Acero y es miembro observador de otros comités sectoriales, como los de Inversión, Comercio, Agricultura, Administración Pública, entre otros. Meditada en la administración anterior, la eventual adhesión a la OCDE – que depende, obviamente, del convite de los países miembros – viene siendo descartada en la actual administración, básicamente por razones que tienen que ver con la postura “tercer-mundista” o “desarrollista” de la diplomacia de Lula, así como por la orientación de esta última en buscar los llamados “espacios para las políticas de desarrollo nacional”, que podrían ser cerrados si Brasil decidiese aceptar el conjunto de códigos o protocolos sectoriales negociados en el ámbito de la organización parisina.

De forma general, la diplomacia de Lula no pretende ser vista como adhiriéndose al sistema ya estructurado de los “países ricos”, sino que prefiere construir alternativas de actuación política y económica que confirmen una “agenda de reformas” del orden mundial en esos dos campos. Sus propuestas para la reforma de las instituciones de Bretton Woods son hechas claramente con la intención de atribuir un peso más significativo a los criterios en los cuales Brasil respondería más positivamente, que son antes la población y el PIB que el comercio y las finanzas. En el terreno del sistema multilateral de comercio, el discurso es bastante repetitivo de las líneas tradicionales de la diplomacia económica brasileña, o sea, un tratamiento especial y diferencial para países en desarrollo y el acceso a los mercados desarrollados, sin grandes compromisos en el otro sentido sin embargo (…)”

y continua el autor al respecto del papel de Brasil en el sistema internacional de cooperación:

“(…) En el plano bilateral, hace muchos años que Brasil es un donante líquido de ayuda oficial al desarrollo (AOD), habiendo instituido sus mecanismos de cooperación – en especial por medio de la Agencia Brasileña de Cooperación, coordinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores – en complemento a los canales multilaterales y plurilaterales que también procura desarrollar. En vista de los limitados recursos financieros, Brasil tiende a favorecer esquemas trilaterales de ayuda y cooperación, que incluyen la prestación de servicios técnicos con financiación de países o agencias dotadas de recursos adecuados. La cooperación bilateral tiende a concentrarse en socios privilegiados: países vecinos más próximos de menor desarrollo relativo, la comunidad africana de lengua portuguesa y Timor Oriental. En ese caso, la cooperación con países ricos también es buscada, por medio de esquemas innovadores que potencien los recursos disponibles. (…)
Las iniciativas sudamericanas, junto con las demás acciones en la dimensión Sur – Sur, deberían servir, justamente, de test-case para el ejercicio del liderazgo regional brasileño, con pretensiones de extensión al plano global, siempre en un sentido alternativo a las modalidades tradicionales de cooperación política, generalmente dominadas por los países más ricos. Después de cinco o seis años de activismo diplomático, los resultados de esas acciones aún precisan ser evaluados con cuidado, separando ganancias efectivas de la retórica diplomática, siempre optimista o unilateral en términos de balance y presentación. Muchas iniciativas, en todo caso, pueden presentar plazos diferenciados de maduración, al lado de los flujos inmediatos de comercio, siempre más visibles en el corto plazo. La línea Sur – Sur y el carácter estratégico de América del Sur deben, en todo caso, continuar asumiendo un papel preponderante en la agenda diplomática de Brasil.”

Y concluye con una pregunta instigadora:

” (…) en el contexto de las nuevas configuraciones de la economía mundial, con la ascensión fulgurante de China en casi todos las grandes mercados de importancia seguida de cerca por India y algunos otros socios (tanto ricos, como en desarrollo), Brasil aparece como un small player en el escenario económico y estratégico internacional, en vista de su modesta capacidad de influenciar decisivamente cualquier proceso o evento dotado de impacto mundial. Eso no disminuye sus oportunidades de integrar un posible G-13, caso este sea formado en algún momento en los próximos años. Pero la pregunta que se hace sería: ¿desea Brasil integrar tal club restringido, en vista de los cambios inevitables que eso implicaría para su actual condición de país en desarrollo?

19.Septiembre 2008 por Miriam Gomes Saraiva

La postura brasileña respecto a la cooperación Sur-Sur durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) es diferente de la del gobierno actual (desde 2003). Si tomamos América del Sur como principal escenario de la cooperación Sur-Sur de Brasil, la diplomacia brasileña ha vivido un punto de inflexión con el cambio de gobierno. La idea de vincular el desarrollo brasileño con la integración, la democracia y la estabilidad en la región ha surgido durante la administración de Cardoso, pero ha sido durante el gobierno actual –y sobretodo a partir del segundo mandato iniciado en 2006– cuando Brasil ha procurado asumir una posición más clara de liderazgo regional. En este contexto, liderazgo significa el esfuerzo de cumplir un papel de “paymaster” en el sentido de buscar consensos en cuestiones regionales y, en cierta forma, asumir los costos de un proceso de integración o cooperación regional.

Brasil es un país que, aunque tenga el PIB más alto de América del Sur, no tiene la renta per cápita más alta ni tampoco una distribución de renta equilibrada. Al contrario, la alta desigualdad socio-económica provoca pobreza y una deuda social que hace políticamente difícil defender la ayuda al desarrollo para el exterior. La ayuda al desarrollo para los países vecinos recibe críticas de parlamentarios, de los medios y de parte de la burocracia estatal. Por ejemplo, hace poco ha sido aprobado que el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) pueda financiar inversiones en países vecinos. Pero hasta hoy estas iniciativas son muy pocas y enfrentan resistencias internas de las agencias del gobierno.

Por otro lado, el país no deja de, poco a poco, aumentar la cooperación con su entorno siendo dos características importantes las que destacan en su discurso: (1) rellenar espacios vacíos en términos de “nichos” industriales y de infra-estructura, con inversiones para las empresas brasileñas; (2) hacer posible una mayor transferencia de tecnología y de conocimiento que la que sería posible dentro de los modelos norte-americanos. Esto podría ser interpretado por algunos como expansionismo, asunción del comportamiento de un país desarrollado, etc.

Pero es verdad, que la diplomacia brasileña siempre trató de ocupar un papel que Sarah-Lea llama “puente” entre el Primer Mundo más industrializado y un Tercer Mundo más pobre. Esta idea existe, de forma explícita, ya desde los años 70. Con este lugar, Brasil puede reivindicar simultáneamente tanto los beneficios de los países más pobres (en los años 70 se centraban en el Sistema Generalizado de Preferencias), como también los de los países más ricos (espacios de poder en la política internacional). Su imagen como emergente o Estado “system-affecting” es conveniente en términos diplomáticos y permite una acción variante de acuerdo con la geometría en cuestión.

Finalmente, no creo que esta posición brasileña sea una falta de realismo. La diplomacia brasileña siempre organizó su política exterior a partir de paradigmas muy realistas, pero que varían de acuerdo con la perspectiva de sus formuladores. En el interior de la diplomacia brasileña, existe una corriente más vinculada a los regímenes internacionales y busca alcanzar objetivos como la autonomía y el universalismo. En este caso, la entrada en la OCDE podría ser vista más como objetivo que como instrumento. Otra corriente –que yo prefiero llamar autonomista– busca estos mismos objetivos pero da más énfasis a la autonomía, en el sentido de preservar un mayor margen de maniobra y decisión para el gobierno brasileño. En este caso, entrar en la OCDE sería ajustarse a determinados modelos de comportamiento o formar, junto con los países más ricos, modelos comunes de su ayuda al desarrollo, lo cual equivaldría a limitar el margen de decisión. La diplomacia brasileña, desde la línea más institucionalista hasta la más autonomista, recomienda la entrada de Brasil en los diferentes foros del “Club de los grandes”, lo que varía es el margen de autonomía que el país debe mantener en estos foros.

Miriam Gomes Saraiva es investigadora en la Universidade do Estado do Rio de Janeiro