Prioridad de la ayuda a los servicios básicos - ¿una estrategia española pertinente para África?

Invertir el 20 por ciento de la ayuda en servicios sociales básicos es un elemento clave de la nueva política de Estado de cooperación. Visto de una perspectiva de división de trabajo, puede ser que en África la cooperación española debería de replantearse este principio.

Mientras que la Ley de cooperación de 1998 establece los sectores sociales básicos como prioridad, el Plan Director 2005-08 articula como meta dedicar el 20% del total de la AOD a estos servicios. En los últimos debates de la comisión del congreso, el gobierno (Leire Pajín) y el partido socialista (Eduardo Madina Muñoz) han reiterado este compromiso que también forma parte del Pacto de Estado contra la Pobreza. El consenso en la materia parece amplio.

El compromiso de dedicar el 20% de la AOD a los servicios básicos viene de la Cumbre sobre Desarrollo Social en Copenhague en 1995. Allí se “comprometieron” los donantes de dedicar 20% de su ayuda a estos sectores, mientras que a cambio los gobiernos del Sur anunciaron dedicar el 20% de sus presupuestos a estos servicios (el llamado compromiso 20/20). Aunque este compromiso se enmarca – para los donantes – en el Objetivo de Milenio 8 (8.2), hasta ahora esta meta no ha tenido mucho respaldo y son pocos los donantes que lo cumplen, siendo España, por lo tanto, una (loable) excepción.

El OECD/CAD establece claramente cuales son los servicios básicos. Aunque la clasificación de los sectores de la cooperación española difiere ligeramente de la clasificación del OECD/DAC, hay una homologación y para la medición del 20/20 existe una operación estadística que permite el seguimiento.

Sin embargo, a partir del PACI 2006, se ha dejado de desglosar “las metas del 20/20” por entidades de donantes (agentes de la administración central o descentralizada). En 2006 la meta de 20% no fue alcanzada (véase PACI 2006 seguimiento p.37), se quedo en el 17,2% [no hay datos más recientes]. Mas aun, los nuevos instrumentos de apoyo sectorial y apoyo presupuestario, que dificultan la atribución, suponen un reto – estadístico pero también conceptual.

La política de cooperación española hacia África se integra en un marco multilateral. La Cumbre Euro-Africana de diciembre 2007 en Lisboa terminaba con una estrategia común que contiene ocho partenariados, desde paz y seguridad, gobernanza, ODM a migración, cambio climático y otros. La estrategia pretende abarcar todas las relaciones entre África y Europa y debería, por lo tanto, orientar a la política española de cooperación. En una comunicación de seguimiento de la Comisión Europea, España se ha mostrado interesado en participar en los partenariados sobre ODM, migración y comercio e integración regional. Por lo tanto, dentro del partenariado de los ODM de la estrategia euro-africana, es de prever que la política española apueste por los servicios básicos.

Sin embargo, en relación con las nuevas prioridades de la cooperación, últimamente hay incipientes dudas sobre si el enfoque hacia los servicios básicos crea un mainstream dominante y distrae la atención de otros sectores que pueden contribuir igualmente (o más) a la reducción de pobreza, sobre todo sectores productivos. Destaca el análisis del Secretario General de las Naciones Unidas para el Foro de Cooperación Internacional, donde se analiza el rápido aumento de los sectores sociales y el descenso en los sectores de infraestructura, micro-créditos y, más notablemente, en el sector de agricultura (véase gráficos página 14-15). Igualmente, un reciente estudio del Instituto Elcano reflexiona sobre la actual crisis alimentaria y las posibles respuestas, que se orientan más al aumento de la producción doméstica que a las ayudas a corto plazo. La seguridad alimentaria como “tsunami silencioso” ha sido abarcada también en la reciente cumbre de la FAO sobre la emergencia alimentaria, en que España quiere jugar un papel clave.

Del total de su ayuda bilateral en 2006, la cooperación española ha dedicado alrededor de 32 % a África Sub-Sahariana, a los servicios sociales básicos, según la definición del OECD/DAC. [Datos de la DGPOLDE, cálculo propio]. Parece que la cooperación española cumple los compromisos en este respeto, pero ¿es pertinente dedicar los fondos españoles en África sobre todo a servicios básicos?

Con vista a una mejor división de trabajo entre los países europeos, se plantean las siguientes preguntas:

• ¿Cuales son las ventajas comparativas que podría aportar la cooperación española en el contexto africano?
• Parece que España quiere apostar por combatir el hambre, ya que forma parte del “quinteto contra el hambre” y se expone como líder en esta meta. ¿Tiene España respuestas específicas para el hambre en el continente africano?

Desde una perspectiva de eficacia de ayuda se tiene que preguntar lo siguiente:

• ¿En qué grado se integra la cooperación española en enfoques sectoriales que faciliten el liderazgo de los países receptores y cuál es el volumen desembolsado en proyectos que suelen estar poco alineados con los sistemas locales? En términos de volumen, en 2006, no había diferencia en la fragmentación entre la ayuda dedicada a servicios básicos y otros: ambos sectores tienen un volumen medio de proyecto de solamente 150.000 €, en más de 1.600 intervenciones.

Considerando la dimensión de la “apropiación”:

• Son muchas las voces africanas que llaman la atención sobre la importancia de redirigir la ayuda a sectores productivos. ¿Tienen cabida estas voces en el debate?

Es posible que una evaluación del despliegue de la cooperación española en África que considere las nuevas dimensiones de división de trabajo, eficacia y apropiación, se vea forzada a reconsiderar el enfoque de los servicios básicos.

Se puede prever que una reorientación de fondos de servicios básicos a sectores productivos no encontraría muchos amigos entre la cooperación descentralizada y la cooperación canalizada por ONGD, ya que estos tienen un porcentaje más alto y una supuesta especialización en estos sectores básicos.