¿Hacia la coherencia entre la política exterior y de cooperación al desarrollo de la UE y de España con África?

Unas relaciones con África principalmente preocupadas por favorecer los intereses comerciales e inversores europeos y españoles en el continente, la política migratoria empecinada en el control de los flujos de personas que vienen desde África a Europa, y una agenda de democratización y pacificación de los países africanos cada vez más ligada a los objetivos de seguridad de la UE y España, evidencian la prioridad de los objetivos de la política exterior sobre el interés solidario por el desarrollo del continente africano.

Desde el proceso de descolonización hasta nuestros días, si bien a partir de diferentes modelos, África al Sur del Sahara ha jugado un rol de laboratorio de la política exterior y de cooperación al desarrollo de las potencias industrializadas. Durante la Guerra Fría, las inversiones externas, las ventajas comerciales y la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) venían determinadas por la competencia de las antiguas metrópolis (Francia y Gran Bretaña principalmente) y por las lealtades políticas al bloque socialista y al bloque capitalista. Con el ocaso del socialismo real, las políticas de ajuste estructural (PAE) y las democracias liberales se convirtieron en los pilares de los nuevos programas de desarrollo para el África Subsahariana (AS), y la primera década de la posguerra fría supuso una devaluación geoestratégica del continente.

Al comienzo del milenio se ponen en marcha nuevas iniciativas que se centran de forma particular en el continente africano. El nuevo plan de desarrollo (NEPAD) de la Unión Africana, la Declaración de Paris sobre la eficacia de la ayuda, la negociación de los nuevos Acuerdos de Asociación Económica (EPAs) entre los países de África, Caribe y Pacífico (ACP) y la Unión Europea (UE) en la era post-Lomé, entre otras, priorizan el asociacionismo con las economías ricas del Norte. A estas iniciativas de combate a la pobreza, integración regional y cooperación, tras los atentados del 11-S se le entrecruza la agenda de seguridad, que concibe la pobreza como una amenaza para la necesaria estabilidad de las inversiones extranjeras. Como consecuencia de todo esto, en los últimos años se ha evidenciado un creciente protagonismo geoeconómico de estos países. Las potencias mundiales se interesan por los recursos naturales africanos, y a la tradicional actividad europea y estadounidense se le suma una creciente actividad inversora, comercial y diplomática de China con el continente. (UA), la especial atención a AS de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs),

En este contexto, la política exterior y de cooperación de la Unión (Asociación UE-África) y del Estado español (Plan África) parecen enmarcarse dentro de una misma lógica discursiva y de una misma práctica próxima a la nueva ortodoxia dominante que apuesta por la combinación de los intereses geoestratégicos y económicos con los discursos humanitarios socialmente más aceptables, entendiéndolos como perfectamente compatibles.

La cuestión es, si esta nueva estrategia de desarrollo de los ODMs y de la eficacia de la ayuda para África, que parecen inspirarse en algunas de las ideas del “Ajuste con Rostro Humano” que UNICEF proponía frente al neoliberalismo rampante de finales de la década de los 80, está realmente basada en un verdadero equilibrio de las relaciones entre la Unión Europea y España, por un lado, y los países africanos, por otro.

Planteado en otros términos, las preguntas que cabe hacerse son: ¿la lucha contra la pobreza y los ODMs siguen siendo la agenda principal de la Comunidad Internacional para África?; ¿las actuales estrategias de desarrollo para el continente están realmente basadas en la apropiación de los procesos de desarrollo por los gobiernos y sociedades africanas?; ¿los donantes europeos y españoles se alinean con las políticas de desarrollo que proponen los países africanos?; ¿realmente armonizan sus esfuerzos para que su ayuda sea más eficaz?

Nuestro análisis sobre los principales contenidos de la Asociación UE-África y del Plan del Gobierno español en materia de intercambios económicos, de cooperación al desarrollo, de promoción de la paz, la democracia, los derechos humanos y el buen gobierno, y de flujos migratorios, es desafortunadamente poco optimista en lo referente a la trasformación sustancial de las relaciones desequilibradas y verticales entre estas dos regiones.

En cuanto a los intercambios en materia de comercio e inversiones, el creciente interés geoestratégico y económico del continente para China y EEUU, está obligando a la UE y a España a buscar una mayor presencia en la región y a tomar posiciones en los países africanos, por la vía del establecimiento de acuerdos formales que les garanticen unas relaciones preferenciales con este área de influencia. De este modo, la agenda de los ODMs para África, representativa de cierto consenso entre los actores de la Comunidad Internacional, parece que esta siendo desplazada por el interés de las potencias mundiales en los recursos naturales y energéticos africanos.

Por si esto fuera poco, los antiguos sistemas de preferencias no-recíprocos de la UE, que otorgaban ciertas ventajas comerciales a los países africanos, están siendo sustituidos por las políticas comerciales dirigidas a la creación de áreas de libre comercio en la forma de Acuerdos de Asociación Económica (EPAs) que pretenden reestructurar y “reequilibrar” los flujos y las balanzas comerciales europeas y españolas. Una vez más, se imponen las ideas de la liberalización del comercio y de las inversiones, las tesis de los Estados hegemónicos y de las principales Instituciones Económicas Internacionales, más allá incluso de los acuerdos alcanzados en el marco de la OMC, sobre aquellas otras propuestas alternativas de desarrollo económico que ponen más el énfasis en el reforzamiento de las capacidades productivas de las economías africanas y/o el desarrollo de infraestructuras y servicios orientados al desarrollo humano. En definitiva, se puede afirmar que no hay una crítica sustancial, ni por parte de los gobiernos africanos, y menos aún por parte de las autoridades europeas, a las recetas neoliberales actuales que incorporan la lucha contra la pobreza en su agenda, no como un objetivo de equidad y redistribución, sino como una manera de legitimar su discurso y mejorar el funcionamiento de los mercados.

En los ámbitos de la cooperación al desarrollo, la lucha contra la pobreza y la promoción de los derechos humanos, la democracia y la paz, a pesar de que en los últimos años se están dando algunos pasos importantes hacia una política común de cooperación al desarrollo de la UE, todavía se evidencia una falta de armonización entre la AOD de la Unión y la AOD de los Estados miembros. Si bien es cierto que en el caso de la asistencia para la democracia, los derechos humanos y la prevención de conflictos hay bastantes sinergias entre las medidas propuestas por Bruselas y la cooperación española, es evidente que los objetivos de las cooperaciones bilaterales de los Estados miembros están muy lejos de desprenderse de sus intereses propios en los países africanos, y de coordinarse con la cooperación comunitaria.

La condicionalidad política positiva, basada en el diálogo, la apropiación por parte de los países africanos de los procesos democráticos y del reforzamiento institucional, tampoco supone un cambio sustancial respecto a épocas anteriores en los que se aplicaban de forma más sistemática sanciones y embargos a aquellos países que no cumplían con las condiciones impuestas por la Unión. A pesar del apoyo de la UE y de España a la UA/NEPAD, los socios africanos se limitan a hacer lo que los donantes quieren o esperan, desvirtuando así los contenidos de los compromisos adquiridos por los gobiernos respecto a la apropiación de los procesos de desarrollo. Además, tampoco parece claro que la nueva condicionalidad tenga por objeto el desarrollo de los países africanos en tanto que se halla fuertemente orientada a la búsqueda de escenarios de estabilidad política para favorecer la atracción de las inversiones extranjeras y las operaciones de las empresas transnacionales.

La cuestión migratoria también es abordada desde un enfoque estrecho. Se prioriza el enfoque securitario del control de flujos migratorios, que en el fondo es incapaz de controlar la inmigración ilegal, y no se toman medidas para estimular las ventajas que están detrás de los vínculos entre emigración y desarrollo que benefician tanto a los países de origen como a los de acogida. La reducción de trabas a la entrada y movimiento de trabajadores no comunitarios, la mejora de los servicios públicos y el fomento de la convivencia entre inmigrantes y sociedades de acogida, el derecho al voto para los residentes permanentes, la reducción de los costes de transferencia de las remesas, entre otras medidas, deberían recibir la misma o mayor atención que los esfuerzos por el control de fronteras o los acuerdos migratorios de nueva generación.

En definitiva, unas relaciones con África principalmente preocupadas por favorecer los intereses comerciales e inversores europeos y españoles en el continente, la política migratoria empecinada en el control de los flujos de personas que vienen desde África a Europa, y una agenda de democratización y pacificación de los países africanos cada vez más ligada a los objetivos de seguridad de la UE y España, evidencian la prioridad de los objetivos de la política exterior de estos actores sobre el interés solidario por el desarrollo del continente africano. En este contexto de incoherencia de políticas y de asociacionismo interesado, resulta difícil valorar positivamente el creciente interés por intensificar las relaciones económicas y políticas con los países africanos en términos de instrumentos adecuados para la promoción del desarrollo en el continente.