english | castellano

Reforma institucional

Al haber centrado toda la atención en la elaboración de planes, se ha visto retrasado el tema candente de la reforma de la estructura de provisión de la ayuda, y, sobre todo, de la Agencia Española de Cooperación Internacional.

Casi todas las áreas de política ya mencionadas dependen de la reforma de las instituciones que proporcionan la ayuda, sobre todo, de la reforma de la AECI. A pesar de que la AECI se hace cargo de tan solo una cuarta parte de toda la ODA, su reforma sería esencial para poder distribuir la ayuda de forma más ágil y estratégica. Los fondos administrados por la AECI han pasado de menos de 300 millones de euros en 2004, a unos 760 millones en 2007. Muchos reconocen que, por encima de cualquier otra iniciativa, la reforma institucional debía haberse convertido en una prioridad a partir de 2004. La AECI se encontraba en el centro del diagnóstico de revisión del CAD de 2002, y casi todas las críticas vertidas siguen siendo válidas hoy en día.
He aquí algunas de las características de la AECI y los desafíos a los que el nuevo estatuto debería enfrentarse:1

  • La Agencia, en lugar de ser un único organismo, es un conglomerado de distintas instituciones que siguen vigentes, incluidos su personal y organización. Aún así, parece que algunos departamentos gozan de autonomía.
  • La Agencia está organizada conforme a responsabilidades geográficas. Aunque el personal de la Agencia esté implicado en el desarrollo de estrategias sectoriales, no hay una acumulación organizada de la experiencia dentro de la AECI. Tal como afirmó un experto en desarrollo: “El personal de la AECI que trabaja sobre el terreno no tiene un teléfono al que llamar cuando le surgen dudas sobre temas relacionados con el sector”. Así, la AECI no puede convocar debates técnicos sobre mejores prácticas en temas de cooperación. La Ley de Cooperación de 1998 nombra a la AECI como responsable de la gestión de la ayuda, aunque “sin perjuicio de las competencias asignadas a otros departamentos ministeriales”. Si la interferencia directa en otros departamentos no es ni viable ni deseable, el liderazgo intelectual por parte de la AECI podría, por lo menos, ofrecer una serie de orientaciones para todas las políticas, incluidas las administradas por otros departamentos o entidades subnacionales.
  • Uno de los mayores obstáculos es el vacío existente entre las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) y la sede principal. Por motivos relacionados con la condición formal de sus empleados, es prácticamente imposible pasar de estar “en el terreno” a estar en la sede principal.
  • Por otro lado, existen distinciones dentro del personal: algunos de ellos son diplomáticos, otros son funcionarios y otros son empleados del Estado. No hay una estrategia de recursos humanos apropiada y el atractivo de la AECI, tanto en cuanto a salario como a promoción, no basta para producir, retener y desarrollar empleados altamente cualificados. La formación del personal podría haberse visto favorecida por una política exhaustiva sobre investigación y por la enseñanza académica a través de la cooperación con universidades y figuras clave en estudios para el desarrollo. Al fin y al cabo, muchas voces afirman que la moral dentro de la AECI está de capa caída. En parte, esto se debe a la pesada carga de trabajo impuesta sobre la Agencia, por el frenético proceso de planificación y, en parte, a la tan esperada reforma organizativa y las inseguridades que ello ha generado.
  • Las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) no poseen competencias delegadas y son responsables ante las embajadas españolas, además de contar con personal diplomático con poca formación en temas de desarrollo. De la misma manera, más allá de los comentarios habituales sobre una “coordinación excelente”, la cooperación entre la OTC y la Oficina Económica y Comercial es escasa. Ésta última es responsable ante el Ministerio de Comercio, y tiene como misión promocionar las exportaciones españolas y administrar la línea de crédito del FAD.
  • Hasta el momento, la AECI se ha visto sometida a innumerables restricciones burocráticas, convirtiéndola en un organismo dedicado a la contabilidad administrativa exacta de los fondos empleados, en lugar de a la provisión de servicios técnicos. Se espera que el nuevo formato legal resuelva este asunto, aunque el debate sobre cómo reconciliar la justificación financiera del dinero de los contribuyentes y la flexibilidad operativa seguirá pendiente.

A mediados de 2005, el Gobierno aprobó una ley sobre agencias estatales, por la que se permite la aplicación de nuevos procedimientos públicos de gestión, tales como la delegación de responsabilidades, la gestión basada en los resultados, la autonomía financiera y una gestión más independiente de los recursos humanos.2 Desde entonces, no ha habido noticias del plan de diseño institucional y los implicados en el asunto dudan de que el primer presupuesto elaborado conforme al nuevo marco normativo vaya a implantarse en esta legislatura. Gran parte del retraso ha de atribuirse a la complejidad de las negociaciones. Entre los muchos actores implicados está el servicio diplomático, que defiende su posición, el Ministerio de Economía, que reclama la supervisión financiera, y el Ministerio de Administraciones Públicas, que se empeña en mantener el control sobre temas y procedimientos relacionados con el personal.

Sin embargo, se han hecho algunos cambios desde 2004. Se ha contratado a nuevos empleados para la sede principal y cooperantes sobre el terreno, y se han mejorado las precarias condiciones de empleo. Dentro del gabinete, se ha creado una oficina de ayuda humanitaria y un grupo de trabajo para “nuevos instrumentos de ayuda”. No obstante, el anuncio del nuevo estatuto no se ha producido. En su primera comparecencia ante la Comisión de Cooperación, la Secretaria de Estado, Leire Pajín, anunció que la reforma de la Agencia sería una de sus prioridades. Tres años después, nada ha transcendido. Hay serias dudas de que el Gobierno consiga aprobar el estatuto a tiempo para que la reforma sea tomada en consideración en el ejercicio de 2008. Como consecuencia, el nuevo Gobierno deberá dar los primeros pasos hacia los nuevos acuerdos organizativos en 2008-2012.3