Hacia el futuro

Tal como ilustra el presente análisis sobre los distintos elementos de reforma, el Gobierno español ha intentado ponerse al día en lo que se refiere al consenso internacional sobre buenas prácticas en la donación humanitaria. La afirmación de que España ha “normalizado” sus prácticas de cooperación al desarrollo es válida. El volumen de la ayuda ha aumentado, las declaraciones en favor de seguir la corriente dominante en materia de desarrollo internacional son cada vez más frecuentes, y las políticas se han ajustado a los niveles internacionales. La planificación se ha profesionalizado y está basada en convenios internacionales para la reducción de la pobreza. En algunas áreas, España incluso ha asumido un papel de liderazgo en el establecimiento de una agenda global. Cada vez más a menudo, se intentan ajustar las políticas de cooperación a las evidencias, para luego debatirlas con los actores de la sociedad civil. La administración actual hace lo posible para mirar más allá de la ayuda centrada en los proyectos, e incluye temas como la inmigración y la coherencia de las políticas. La asignación de la ayuda se ha centrado, cada vez más, en los países pobres y se ha hablado sobre estrategias específicas para los países de renta media.

De hecho, en los tres últimos años la cooperación española al desarrollo ha experimentado el cambio más significativo de su historia, consiguiendo una mayor eficacia en cuanto a volumen, instituciones e instrumentos. En comparación con otras experiencias europeas, no se encuentran precedentes de una reforma tan rápida como la española. Es indiscutible la voluntad del Gobierno español de elevar la calidad de su cooperación al desarrollo, hasta convertirse en el octavo donante del mundo.

Al fijarnos en el desafío de cómo traducir estas aspiraciones en resultados concretos y, más específicamente, en competencias institucionales, los resultados no son tan claros. La institucionalización sigue siendo uno de los puntos débiles de la cooperación española. El Gobierno debería hacer más para reformar sus estructuras organizativas, lo que permitiría trabajar de forma continuada en pos del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el 2015, es decir, la reducción de la pobreza en el mundo al 50%. De la misma manera, el análisis del impacto de las actuaciones y de las lecciones aprendidas debería utilizarse en favor de una mayor eficacia. A pesar de que se ha definido una nueva arquitectura estratégica de planes anuales, documentos estratégicos de país y prioridades sectoriales, los detalles operativos y los objetivos conmensurables tienden a ser objeto de nuevos documentos. De seguir así, la planificación estaría condenada a no ser más que una mera intención. Si bien se han preparado distintas estrategias, aún han de reforzarse los mecanismos que garantizan su puesta en marcha y seguimiento. La estructura institucional de la cooperación española en los países socios (las OTC) todavía no cuenta con un mandato, ni con personal adecuados para desempeñar su supuesta nueva función negociadora y coordinadora de las políticas públicas. La oficina central de Madrid tampoco cuenta aún con las competencias necesarias para dirigir y respaldar estos procesos. Aún no se han puesto en marcha la cultura y los mecanismos que nos permitirían aprender de la experiencia pasada, por medio de evaluaciones. Como tal, sigue existiendo un considerable vacío entre las declaraciones de Madrid y la realidad de las OTC, los departamentos de los Gobiernos socios y, en última instancia, las condiciones de los pobres del Sur.

España se esfuerza por convertirse en un donante moderno, adhiriéndose a los conceptos de “propiedad” y “nuevas modalidades de ayuda”. Sin embargo, es posible que aún pase un tiempo antes de que se asiente el cambio de su modelo de ayuda al oficial al desarrollo. Aún quedan muchos proyectos pendientes de implantación a través de las ONG, a pesar de que éstas (salvo excepciones notables) no han profundizado en el análisis de sus ventajas comparativas o el lugar que ocupan, junto con la sociedad civil, en la nueva arquitectura de la ayuda. Generalmente, las OTC, siguen pensando en términos de implementación y no están lo suficientemente preparadas para llevar a cabo un diálogo político acerca de planes de cooperación exhaustivos. El ajuste institucional para mejorar las capacidades de la Agencia, para que ésta actúe como donante bilateral en la implantación directa, se ha visto retrasado y cuando se materialice supondrá un importante cambio cultural. De la misma manera, los departamentos de política aún han de reforzarse para poder cooperar de forma sistemática con los canales multilaterales e influir en ellos. Frente al ritmo que llevan las reformas, el importante aumento del volumen de la ayuda puede incluso considerarse problemático.

Dado que siempre hay resistencia al cambio, tanto dentro del Gobierno español, como de la sociedad civil, se detecta cierta inercia a cambiar el modelo de cooperación, de un modo de micro-gestión disperso, basado en los proyectos (“¡ayuda!”), hacia un modelo de diálogo político y técnico sobre las políticas públicas en los países socios (“¡desarrollo!”). Esto supondría el establecimiento de instituciones, además de trabajar en la intersección entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado, para inclinar la balanza hacia resultados que favorezcan la inclusión social y a los pobres. Por el momento, gran parte de la cooperación española al desarrollo sigue pasando por alto las estructuras internas de los países receptores.

Habiendo dejado constancia de sus objetivos éticos para con la cooperación internacional, el Gobierno ha aumentado su propia transparencia al abrirse al público español, aunque debería profundizar más en este asunto. La mejora de los mecanismos de consulta con la sociedad civil tan solo influirá positivamente en la calidad de la programación de la ayuda. El Gobierno no tiene nada que esconder en relación con su política de cooperación. Con esto en mente, el Consejo de Cooperación podría convertirse en el escaparate de la nueva política. Así, debería alejarse aún más de su función como organismo adjunto, cuya dinámica de trabajo está controlada por el Gobierno. Si se permitiera la presencia de un presidente o vicepresidente independiente, el Consejo podría asumir un perfil más técnico basado en la experiencia y el saber hacer, más que en la dialéctica política. El Consejo debería emitir más declaraciones públicas sobre la calidad de sus políticas e instrumentos; sus actas deberían estar a disposición del público. Además, sus miembros, al menos aquellos que han sido elegidos o nombrados, deberían tener una mayor visibilidad. Los documentos más importantes, como los informes sobre coherencia, deberían difundirse públicamente de forma más precisa. Una página web dedicada al Consejo podría ayudar a recortar el alejamiento entre sus miembros y el público general, así como a expandirse, saliendo de Madrid y acercándose al resto de las provincias españolas. Por el momento, aunque la legitimidad del Consejo haya mejorado gracias a las nuevas normativas, la agenda de trabajo sigue estando definida de forma casi exclusiva por la SECI. En general, las relaciones con los sectores no gubernamentales y académico han mejorado, pero se han perdido oportunidades para implicar a la sociedad civil en un diálogo de consultas abierto y transparente en relación con asuntos más técnicos.

Si nos ponemos en el lugar de la sociedad civil, ésta aún no ha asumido su función como organismo de control de las políticas del Gobierno. Aún no ha abordado las políticas de cooperación, por ejemplo, en cuanto a la coherencia, o la gobernabilidad y el establecimiento de Estados eficaces en el Sur. El sector de las ONG se muestra más satisfecho al estar incluido, nuevamente, en algunos espacios de las políticas. Las ONG han dedicado mayores esfuerzos a recaudar fondos públicos para proyectos con fines caritativos, en lugar de evaluar con ojos críticos las políticas del Gobierno o alinearse con las nuevas modalidades de ayuda. Tal como están las cosas en la actualidad, gran parte de las ONG y de la AECI parece conformarse con las actividades tradicionales basadas en negociar micro-proyectos, en lugar de desempeñar funciones más estratégicas.

España tiene la ventaja de que cuenta con un impresionante apoyo público en favor de la cooperación al desarrollo. Sin embargo, este apoyo público solía estar ligado a una visión algo sentimental de la ayuda. Actualmente, han surgido nuevos desafíos para la eficacia de la ayuda, la rendición de cuentas mutua de donantes y receptores y la gobernanza global del régimen de cooperación al desarrollo. Estos cambios exigen un enfoque más analítico de las relaciones internacionales y la reducción de la pobreza. La política de cooperación española necesita que la sociedad civil esté bien informada y sea crítica con estos temas.

Para fomentar la participación de la sociedad civil, la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional debe proporcionar información puntual y adecuada. También debe abrir más espacios para las consultas, para poder así acercarse a las organizaciones de la sociedad civil y buscar su compromiso, así como para que éstas den rienda suelta a sus competencias creativas y de investigación que, con demasiada frecuencia, se encuentran en el callejón sin salida de la micro-gestión de proyectos, anticuados sistemas de ayuda, o la oposición sistemática e instintiva. Al trabajar los funcionarios, los expertos y la sociedad civil al unísono, se potencian las competencias intelectuales de todos los actores. La cooperación internacional es un área en la que esto cada vez gana mayor importancia.
Un Gobierno orientado a las reformas, aliado con la sociedad civil, dedicado a acabar con la pobreza “ahora”, podría comprometerse con los pobres del mundo y hacer de ello una parte indiscutible de una política estatal sostenible, independientemente de quién esté en el poder. Para hacerlo, la cooperación al desarrollo ha de trasladarse a un primer plano, tanto en términos de cantidad (insistiendo en el compromiso con el 0,7%), como de calidad (buscando los canales más efectivos y legítimos de cooperación internacional, ya sea a través de las ONG, la AECI, los socios multilaterales u otros).

En general, el Gobierno español ha adoptado medidas significativas para poder incrementar el volumen de ayuda –avances discretos, pero dedicados a mejorar su eficacia –, y ha vuelto al plano internacional ajustándose a las corrientes vigentes sobre políticas de cooperación. Si bien la voluntad política y las declaraciones a favor de los pobres, de las políticas inclusivas y de los instrumentos multilaterales son esenciales, el aspecto técnico - es decir, cómo convertir estas aspiraciones en resultados prácticos -, sigue siendo un reto importante. Es ahora cuando debería hacerse todo lo posible para acometer las reformas en el hardware o mecanismo de la entrega de la ayuda. Asimismo, una participación más abierta por parte de la sociedad civil pondría a la cooperación española en el buen camino, haciendo que el sector de las ONG dirija la mirada al panorama general y que la administración actúe en pro de donaciones eficaces. Conforme al estado actual de las cosas, estas tareas (la reforma de las instituciones, la búsqueda de los puntos fuertes comparativos de España y un compromiso más profesional con la sociedad civil) son desafíos que no habrían de retrasarse más.