1.La financiación de la cooperación

El año 2005 fue el año del desarrollo. La Cumbre del Milenio+5 de la ONU y la del G8 en Escocia, o la movilización pública para hacer que la pobreza “sea historia” reafirmaron el objetivo de destinar el 0,7% del PIB a la cooperación al desarrollo. La sociedad civil española se unió a este movimiento, haciendo un llamamiento al Gobierno para que éste aumentase el volumen de la ayuda.¹ Esto es precisamente lo que ha hecho el Gobierno actual, y, de hecho, durante tres años consecutivos España ha incrementado los fondos de la AOD.

Tabla: Volumen neto de ayuda expresado como porcentaje de la RNB
(Fuente: 2001 – 2005 PACI seg 2005; 2006 OCDE)

A pesar de que faltó muy poco en 2006 para alcanzar el objetivo de gasto del 0,33%, el incremento es digno de mención. España fue, incluso, la excepción a nivel internacional en dicho año, cuando un número considerable de donantes no aumentó su gasto para el desarrollo en relación con el año 2005, perdiendo, así, según la OCDE, el tren hacia el 0,7% para el año 2015. Sin embargo, en comparación con el gasto medio del 0,30% de todos los países de la OCDE y del 0,43% en el caso de la Europa de los 15, sigue observándose un proceso significativo de recuperación. La ventaja es que España es uno de los pocos países que han diseñado un plan específico con objetivos de gasto en porcentajes del PIB.² Esto facilitará la detección de recaídas. Por el momento, los logros registrados en materia del gasto en AOD se están manteniendo por debajo de la media.

Tabla: Compromiso español con la cooperación al desarrollo (Fuente CE COM (2007) 164, p. 7)

Este aumento en el volumen de la ayuda ha de entenderse en base a tres dimensiones: cuánto se destina a los sectores sociales, cuánto se destina a los países más pobres y qué parte constituye, realmente, la ayuda.

1. Sectores sociales: En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995 celebrada en Copenhague, los países donantes y receptores de ayuda se comprometieron a gastar un 20% de la AOD o del presupuesto estatal para servicios sociales básicos, respectivamente. Esta es la llamada iniciativa 20/20. España, al igual que muchos otros donantes, no pudo cumplir este objetivo hasta el año 2005, cuando posiblemente alcanzó esta marca por primera vez, conforme a un documento publicado recientemente por la SECI.³ España es uno de los pocos países en los que este compromiso sigue siendo un referente para las políticas y como tal es recogido en los informes de la cooperación. Así, se recoge en el Plan Director y ha sido reconfirmado, hace poco, como uno de los ocho objetivos del Plan Anual para 2007.
2. Países más pobres: España, con su enfoque tradicional hacia los países de Latinoamérica y Norte de África, obtiene calificaciones muy bajas en lo que se refiere a la cuota aportada a los países menos desarrollados – los que no superan un determinado nivel de PIB per capita (por ejemplo, Haití es el único país del continente americano que cumple este criterio). En los últimos años, el porcentaje de ayuda destinado a los países más pobres ha aumentado de forma constante (hasta un 24% en 2005). Sin embargo, se sigue destinando una cuota mayor a los países con ingresos medios (casi un 60%).⁴ A pesar de que muchos otros donantes han pedido que la cooperación al desarrollo se centre en los países menos desarrollados, persisten la pobreza y las desigualdades en los países con ingresos medios. España viene liderando los esfuerzos para crear una estrategia para trabajar de forma eficaz en estos países.
3. Ayuda real: Cada vez son más las críticas acerca de una supuesta inflación en las cifras de ayuda declaradas. Más concretamente, se ha afirmado que el alivio de la deuda habría de registrarse como elemento adicional a la AOD, frente a la práctica actual de registrarla como AOD conforme al sistema de clasificación de la OCDE/CAD. Si bien la deuda constituye una carga considerable en los presupuestos de los países en vías de desarrollo y debería condonarse, el llamamiento al aumento de la ayuda se refiere más bien a “dinero fresco”, más allá de la cancelación de la deuda. Asimismo, se plantea si otros elementos, como las becas para estudiantes extranjeros, la ayuda al refugiado en los países donantes o determinados tipos de ayuda técnica deberían figurar como AOD. Un informe reciente de la CONCORD, una confederación de ONG europeas, afirma que la “verdadera ayuda” de España en 2006 fue del 0,27%, en lugar del 0,32% declarado. La cuota de cancelación de la deuda en 2005 supuso una quinta parte del total de la AOD. Una preocupación añadida son las ayudas condicionadas, entendiéndose por ello la obligación de comprar productos o servicios españoles con el dinero recibido, algo que sigue suponiendo una parte importante de la cooperación española al desarrollo (si bien está decreciendo rápidamente). La proporción de ayuda condicionada en relación con el total de la ayuda bilateral en 2005 fue del 14%. El Centro para el Desarrollo Global informa de que el 32% de toda la ayuda está condicionada o parcialmente condicionada.⁵

Además de estos aspectos específicos, el incremento del volumen de ayuda puede desglosarse por instrumentos y canales de desembolso. Las principales tendencias se detallan a continuación: una mayor cuota para la agencia, más fondos para los actores multilaterales, y un cese muy cauteloso de la financiación por proyectos. Sin embargo tras las entusiastas declaraciones contenidas en el Plan Director, el cambio en las cifras es más bien lento.

• Dentro del tradicionalmente fragmentado sistema de actores en la cooperación española al desarrollo, la Agencia Española de Cooperación asume una cuota cada vez mayor del total de la AOD.
  Tabla: Cuota del total de la AOD implementada por la AECI (Datos extraídos de la DGPOLDE), en porcentajes:
  

  2001	2002	2003	2004	2005	2006
  19	22	23	22	23	28

• España está aumentando su financiación a los organismos multilaterales. Ésta es una forma de resolver el dilema del desembolso de la ayuda, al tiempo que refleja la apuesta por un multilateralismo efectivo. A continuación se tratará este punto con más detalle.
  Table: Contribuciones multilaterales españolas – como cuota del total de la AOD en porcentajes⁶
  

  	2003	2004	2005	2006 prev.	2007 prev.
  EU	26.8	27.1	26.0	20.0	16.1
  IFI	10.0	14.1	10.1	8.3	12.3
  OINF	4.5	2.5	2.2	10.3	11.3
  Total	41.3	43.7	38.3	38.6	39.7

• En cuanto a la cooperación bilateral, hay una serie de canales potenciales para el desembolso de la ayuda. Estos adoptan la forma, principalmente, de proyectos (en los que se incluye la financiación de las ONG), programas o apoyo presupuestario directo. Desde el punto de vista internacional, la tendencia actual, especialmente en los países con un elevado grado de dependencia de la ayuda, es centrarse en el apoyo a los presupuestos. El planteamiento se basa en que las ayudas destinadas a proyectos suponen una pesada carga en la administración de los países socios, impidiendo el desarrollo de las capacidades e instituciones internas. España ha asumido el reto y hace referencia a este tipo de ayuda con la expresión “nuevos instrumentos”. Así, se ha creado una nueva unidad dentro de la oficina técnica de la agencia, que ha implementado un discreto 0,9% del total de la AOD en estos nuevos instrumentos en 2005.⁷

En la actualidad, el gran problema reside en cómo gestionar este espectacular aumento de la ayuda. La Comisión Europea ha pedido que se elaboren planes nacionales para reforzar la capacidad de implementación de la AOD incrementada. Así se documentaría públicamente el compromiso y se estructurarían las respuestas a las dificultades técnicas para desembolsar más fondos con prácticamente la misma estructura administrativa. España aún no ha elaborado un plan de estas características.⁸

• 1 Véase la página web de la campaña española
• 2 La no consecución del objetivo de 2006 se debe, parcialmente, al cambio en la contabilidad de la RNB. Véase PACI Seguimiento 2005, p 11. Los datos han sido extraídos de OCDE, 2007, Nota de prensa, “Development aid from OECD countries fell 5.1% in 2006” [La ayuda al desarrollo de los países de la OCDE cae en un 5,1% en 2006], 3 de abril de 2007. La CE mantiene la promesa europea de financiar el desarrollo COM (2007) 164 final, p. 8
• 3 Véase, SECI, 2006, "Hacia los objetivos del milenio - una apuesta coherente en la lucha contra la pobreza", Madrid, p.18. Conforme a esta definición, podrían excluirse los fondos aportados como crédito. En tal caso, la cifra superaría ligeramente el 17%.
• 4 Véase, PACI, 2007, p31; SECI, 2006, "Hacia los objetivos del milenio - una apuesta coherente en la lucha contra la pobreza", Madrid, p.18.
• 5 Véase el informe CONCERN, 2007, “Hold the Applause! EU governments risk breaking aid promises” [Sin motivos para aplaudir. Los gobiernos de la UE se arriesgan a no cumplir con las promesas de ayuda], Bruselas. Sobre la “ayuda fantasma”, véanse también los informes de Ayuda en Acción. La cuota de cancelación de la deuda en 2005 fue del 20,68% (PACI Seguimiento 2005, p.32), en 2006, ascendía al 13,84% (datos preliminares de la OCDE). Datos sobre la ayuda condicionada en PACI Seguimiento 2005, p. 8. Véase el Compromiso con el Indicador de Desarrollo del Centro para Desarrollo Global
• 6 Clave: PACI – Plan Anual; prev. – previsión; UE – implantado por la CE o el FED; IFI – Instituciones Financieras Internacionales; OINF – Organismos Internacionales No Financieros (incluye los fondos multilaterales fiduciarios a 2006). No obstante, estos datos han de considerarse con cuidado, pues ni los reabastecimientos a las IFI, ni las aportaciones a los fondos siguen un ritmo anual estricto.
• 7 Una guía útil en relación con los instrumentos de ayuda se encuentra en Mick Foster y Jennifer Leavy, 2001, “The Choice of Financial Aid Instruments” [La elección de los instrumentos financieros de ayuda], Documento de trabajo 158, Londres: ODI. Véase también, CONGDE, 2006, “AOD Hoy – Discurso Y Realidad”, Madrid; y PACI Seguimiento 2005, p. 38, sobre “nuevos instrumentos”.
• 8 Véase, Comisión Europea, 2007, “Keeping Europe's promises on Financing for Development” [Mantener las promesas europeas sobre la financiación al desarrollo], COM(2007) 164