División del trabajo

A principios de 2007, la Unión Europea acordó un código de conducta con la intención de mejorar la eficacia de la ayuda. Mientras que la Declaración de París requiere que los donantes se coordinen entre sí y alineen las políticas y procedimientos de los países socios, ésta no es una solución efectiva al creciente número de actores de la cooperación y que genera una importante carga administrativa para los países receptores de la ayuda. Un informe reciente del Banco Mundial reveló que el número de donantes que opera en cada país se ha triplicado desde los años 1960 e informa de que el volumen medio de cada proyecto no supera los 1,5 millones de dólares estadounidenses.¹ Así pues, el enfoque basado en la división del trabajo (DdT) pretende ir más allá de la agenda de la armonización, con el objeto de reducir el número de donantes implicados en un mismo tipo de actividad. A principios de 2007, la CE propuso una hoja de ruta para conseguir una mejor concentración de la ayuda para todos los Estados miembros.

La nueva división del trabajo en la UE tiene tres dimensiones. Los países no deberían trabajar en todos los sectores dentro de un país (en el país), ni en todos los países (a través de los países), ni en todo (a través de los sectores). En su lugar, cada donante debería limitar su implicación sectorial en cada país a dos áreas de trabajo, reducir el número de países socios y, al tiempo que se considera la opinión del país receptor, pensar en lo que se le da bien hacer, tanto desde el punto de vista geográfico, como por sectores. ²

¿Qué tal le va a España? Por sectores, un examen de los Documentos de Estrategia de País muestra una amplia dispersión de sectores en muchos de los países. De media, la cooperación española al desarrollo trabaja en diez sectores por país. Este número debería reducirse.³

En cuanto a los países en los que trabajar, el Plan Director español especifica 23 países (o territorios) prioritarios, 15 que merecen atención especial y 14 preferentes fuera de Europa. Frente a la tendencia a actuar en menos países, observada en la última década en otros lugares de Europa, España sigue una tendencia distinta. Asimismo, la clasificación de los países es poco clara, dado que entre los diez primeros receptores de ayuda, tan solo cinco se consideran prioritarios, lo que indica un vacío entre las prioridades planificadas y la financiación real. El Plan Director 2005-08 prevé destinar el 70% de todos los fondos a países prioritarios. En 2006, esto aún no se había conseguido (véase el cuadro inferior).

En la tabla anterior se resumen los 30 principales receptores de ayuda bilateral, que absorben el 70% de toda la ayuda bilateral. Así pues, los siete “países prioritarios” (de un total de 23) que no se encuentran entre los 30 principales receptores, no quedan cubiertos por esta tabla. En lugar de estos 7 países prioritarios, existen 14 no prioritarios dentro de los 30 primeros. El hecho de que algunos países prioritarios no alcancen a estar entre los 30 primeros y de que los 30 primeros tan solo representan el 70% de la ayuda bilateral, es un indicador de dispersión y fragmentación de la ayuda.

Si se analiza la tabla más en detalle, resulta que los instrumentos de microcrédito (FCM) y de fondos al desarrollo (FAD) son prioridades declaradas con respecto a las que queda mucho por hacer. El resto del Gobierno se limita a seguir las prioridades definidas en el Plan Director. La cancelación de la deuda y los canjes no se ajustan al plan, algo que es comprensible, dado que estas actividades son coordinadas a nivel internacional por el Club de París y España no puede imponer las prioridades de su Plan Director sobre éste. Se observa una gran dispersión en la AECI. Esto puede atribuirse, en parte, a las importantes sumas (un 35% del gasto total de la AECI) destinadas a los programas regionales, en los que pueden englobarse, o no, los países prioritarios. Resulta extraño que los organismos que se ajustaron a la mayor parte del plan son, aparentemente, las Comunidades Autónomas y los municipios, operando a través de una cooperación al desarrollo descentralizada. Una posible explicación podría ser que los fondos controlados por la Agencia y la cooperación descentralizada persiguen unos objetivos de desarrollo a largo plazo, mientras que otros instrumentos (FAD, FCM, deuda) vienen determinados por criterios de política exterior y visibilidad a corto plazo.

En cuanto a las ventajas comparativas de la cooperación española al desarrollo (a través de sectores), tampoco se ha observado progreso alguno. Al contrario, a través de una serie de planes se exige la adaptación del gasto por sector a los niveles de la OCDE. Por ejemplo, el Plan Director estipula un incremento en la ayuda humanitaria de hasta el 7% de la AOD, el nivel medio de la OCDE, mientras que en el Plan Anual 2007 se recogen pocos gastos en los sectores de agua, salud sexual y hábitat, y se aboga por un aumento de los mismos para poder cumplir con la media marcada por la OCDE.⁴ En cuanto al enfoque por países, la cooperación española al desarrollo ha ampliado su lista de países potencialmente prioritarios a África, siguiendo, una vez más, la tendencia general. En efecto, la estrategia de cooperación al desarrollo ha determinado la equiparación de los actuales patrones de gasto con la media de la OCDE. Una estrategia alternativa consistiría en concentrarse en sectores en los que ya se cuenta con experiencia, o dar con sectores en los que se puede desarrollar una ventaja comparativa. ¿Por qué hacerlo todo?

Asumiendo que el Código de Conducta es una pieza clave de las políticas de desarrollo, las siguientes son algunas de las tareas que quedan pendientes en relación con la planificación y asignación de los fondos españoles para la AOD.

• En el país: Limitar los sectores por país, por ejemplo, a dos en el caso de los países prioritarios y a uno en los países de atención especial. Esto debería ser una de las directrices para la elaboración de los DEP y PAE.
• A través de países: Limitar el número de países prioritarios. La atención que se presta actualmente a África es parte de la estrategia para “normalizar” el caso español en relación con el resto de los donantes. Por el contrario, España podría afianzar su relación con Oriente Medio y Latinoamérica. El debate sobre los países de renta media dentro de la Oficina de la ONU para la Financiación del Desarrollo, encabezado por España, es uno de los posibles enfoques. No obstante, se advierte a la sociedad civil que permanezca vigilante ante la posibilidad de que exista una agenda política o “post-colonial”. De la misma manera, la nueva atención prestada a los países de África occidental podría estar basada en intereses de seguridad y control de la inmigración, en lugar de en consideraciones relacionadas con el desarrollo. El punto flaco de la agenda para la DdT parece ser su ingenuidad cuando se trata de seleccionar los países prioritarios.
• A través de sectores: Iniciar una reflexión sobre las ventajas comparativas de la cooperación española al desarrollo, qué se nos da bien hacer y cuál es el modelo de desarrollo que queremos adoptar en relación con la ayuda: bien, replicar en otros países las experiencias españolas superadas con éxito, o bien, especializarse en soluciones genuinas para el Sur, haciendo uso del potencial para la comparación a través de países. Esta es la gran labor que se está realizando con los países socios. Algunos campos serían la seguridad social, el co-desarrollo, la descentralización, la pesca, el turismo y la administración fiscal.

Las condiciones previas para abordar con éxito los desafíos que surgirán a raíz de la agenda DdT son:

• La división del trabajo y la reducción de los sectores ha de integrarse en las herramientas de planificación para las estrategias de país. Las evaluaciones han de tener en cuenta la DdT como elemento para la eficacia de la ayuda. Así pues, ha de definirse claramente qué se entiende por “sector”. La confusión del Plan Director con respecto a las estrategias sectoriales y las prioridades horizontales ha de deshacerse.
• Inversión en competencias institucionales y recursos humanos, tanto en la sede, como en el terreno. Para poder definir las estrategias sectoriales, las OTC han de tener poder de negociación. La sede debería poder hablar con Bruselas y el resto de las agencias para trabajar en una cooperación delegada, y formar parte de un enfoque unido para definir las complementariedades europeas e identificar la especialización española.
• Un diálogo más serio y profundo con los países socios incluiría a éstos en la identificación de los puntos fuertes del caso español. Debería irse más allá de las comisiones mixtas, que son acuerdos-marco excesivamente formales.
• Las ONG españolas deben participar en el diálogo sobre cómo mejorar la eficacia de la ayuda mediante la división del trabajo. Teniendo en cuenta los puntos establecidos, habrá presión pública para que no se reduzca el número de países, ni de sectores prioritarios. Los convenios sectoriales constituyen un primer paso para el refuerzo de los puntos fuertes de las ONG. Será complicado que ciertas partes de la sociedad civil acepten que su afiliación particular no esté incluida entre las nuevas prioridades.

España, en su intento por “normalizar” el sistema se ha concentrado en ponerse al día en todas las áreas y en disminuir las diferencias. El PACI 2007 anuncia la preparación de un plan de actuación para medir los logros de la Declaración de París. El estado fluido en el que se encuentra la cooperación española constituye una oportunidad única para avanzar en este sentido. Desde París 2005, la agenda para mejorar la eficacia de la ayuda ha progresado y cualquier nuevo plan debería integrar propuestas concretas para la división del trabajo.

El Plan español ha de contemplar lo dispuesto en la agenda europea en este sentido, perfilando los pasos necesarios para reducir el número de países socios, centrarse más claramente en sectores concretos dentro de los países y comenzar a reflexionar sobre sus ventajas comparativas. Con esto no se pretende echar por tierra las reformas llevadas a cabo por la cooperación española al desarrollo, y tampoco supone una vuelta a las relaciones post-coloniales. En su lugar, España podría sumarse a la ola de reformas vigente, para que sus instituciones emergentes adopten una forma más centrada y especializada de proporcionar la ayuda, saltándose todas aquellas fases por las que el resto de las agencias y ministerios han tenido que pasar. La armonización de la ayuda y la división del trabajo podrían desembocar en una europeización de la cooperación española al desarrollo. Esto podría hacerse comparando los programas españoles con las prácticas europeas, utilizando instrumentos como estrategias conjuntas por país o la cooperación delegada, y luchando por una postura común para influir sobre los multilaterales. Como consecuencia, España podría surgir como líder temático en algunas áreas. El debate sobre cuáles serían estas áreas y cuáles serían sus homólogos no ha hecho más que empezar.

• 1 Banco Mundial, 2007, “Aid Architecture: An Overview of the Main Trends in Official Development Assistance Flows” [Arquitectura de la ayuda: Visión general de las principales tendencias de los flujos de la ayuda oficial al desarrollo], Washington.
• 2 Véase, Nils-Sjard Schulz, 2007, “La división del trabajo entre los donantes europeos”.
• 3 Para un análisis de la concentración del sector en los DEP, véase el Anexo 1de Nils-Sjard Schulz, 2007, “La división del trabajo entre los donantes europeos”. Véase el debate y la definición de “sector” en la aportación de Simon Maxwell en el blog de la ODI.
• 4 Véase la Directiva del Sector I, Plan Anual 2007, pp. 23–29.