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El contexto

Ha surgido un marco internacional para la gobernanza global de la cooperación al desarrollo. España ha respaldado estos compromisos.

Con demasiada frecuencia, la política española de cooperación al desarrollo ha estado envuelta en un halo de romanticismo, hablando, por ejemplo, del sufrimiento de los niños bolivianos o, aún peor, de los indefensos refugiados africanos. Para entender mejor los cambios actuales en la política internacional de desarrollo, es fundamental reconocer el cambio de un enfoque basado en sentimientos de caridad hacia un análisis de la cooperación al desarrollo como sistema. En este punto, se entra en un terreno profesional que bien podría calificarse de “estudios para el desarrollo” o “gestión de la ayuda”, y que se refiere, principalmente, a las instituciones que elaboran las políticas y proporcionan la ayuda. La profesión, en sí misma, ya no puede dejar de lado el consenso global emergente sobre desarrollo, conforme al cual las instituciones están cada vez más integradas en un mecanismo mundial para la reducción de los riesgos como objetivo central de la gobernanza global. En este nuevo marco, las intervenciones basadas en proyectos bilaterales, inspiradas, principalmente, por el interés unilateral de los Gobiernos donantes, están siendo sustituidas por flujos de ayuda coordinados internacionalmente y basados en criterios negociados. Estos se integran en los marcos de planificación nacionales de los países receptores, bautizados, recientemente, como “países socios”. Examinemos brevemente este punto.

Desde la era de los ajustes estructurales y la reducción del Estado en los años 1980, ha surgido un nuevo paradigma de desarrollo. No solo se ha devuelto al Estado el papel de regulador, incluida la tarea de crear un entorno favorable al desarrollo social y al crecimiento económico, sino que también se destaca el papel de las áreas que están por debajo y por encima del Estado. Por debajo del Estado, la participación ciudadana se ha visto encumbrada a nuevas condicionalidades procesales, que insisten en la idea de que el pueblo tiene voz en la formulación de las políticas. Así, el concepto de “beneficiario de la ayuda” ha sido sustituido por el de “ciudadano” que goza de determinados derechos.1 Porencima del Estado, la financiación para el desarrollo y la coordinación de la ayuda se han sintetizado en distintas convenciones y acuerdos internacionales que conforman un sistema de gobernanza global de cooperación al desarrollo. Para los Estados de la OCDE, es cada vez más difícil salirse de estos marcos. En los próximos meses, se celebrarán varios encuentros en los que se hará un seguimiento de los hitos de este nuevo consenso sobre el desarrollo. Los cambios estructurales subyacentes y los temas clave en el panorama actual de la ayuda, se ilustran claramente en los siguientes acontecimientos de alto nivel:

  1. Reducción de la pobreza: Reducción de la pobreza: El 7 de julio de 2007 marcó la mitad del período establecido para el cumplimiento de ocho objetivos medibles -los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas2 – adoptados por 189 naciones y firmados por 147 jefes de Estado y de Gobierno en el año 2000. Como consecuencia de la gobernanza global tras la Guerra Fría y la euforia de cumbres mundiales, derivada de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague de 1995 y alimentada por un nuevo consenso emergente en la OCDE/CAD, se estableció un calendario hasta el año 2015 para progresar en siete áreas, incluidas la pobreza, la educación primaria, la igualdad de géneros, la mortalidad infantil, la salud materna, la prevención de enfermedades y el desarrollo sostenible. A estos se añadió un octavo objetivo, el de que los países donantes se comprometieran a tener un comportamiento responsable en el manejo de la ayuda, el comercio y la deuda. Son tres las críticas más frecuentes a los ODM. En primer lugar, aunque sean medibles, nadie es responsable en última instancia de su cumplimiento. En segundo lugar, si el objetivo es reducir la pobreza a la mitad, ¿qué pasará con los que sigan siendo pobres, los llamados pobres absolutos? Y en tercer lugar, a pesar de la ventaja de que son medibles y sencillos de comunicar, algunos factores “blandos”, como la gobernanza, la dignidad, la democracia y el bienestar, son difíciles de aprehender. No obstante, como herramienta para concienciar y materializar una visión en una actuación concreta, los ODM han demostrado ser de gran valor.
  2. Financiación para el desarrollo: En la segunda mitad del año 2008, tendrá lugar en Doha el seguimiento de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (FpD) de Monterrey de 2002 .3 En Monterrey, los países ricos y las naciones en vías de desarrollo llegaron a un acuerdo para la financiación de los objetivos de desarrollo. Como primer paso hacia la responsabilidad mutua para conseguir la reducción de la pobreza, los países en vías de desarrollo acordaron ajustarse a los estándares de la buena gobernanza, como combatir la corrupción, garantizar una gestión sólida de los fondos públicos, y contar con normativas comerciales que favorezcan las inversiones, además de esforzarse por aumentar los ingresos internos para la reducción de la pobreza. A cambio, los países ricos se comprometieron a abrir sus mercados a los productos procedentes del Sur y a llegar al objetivo del 0,7% del PIB destinado a la ayuda oficial al desarrollo.
  3. Coordinación y complementariedad: En septiembre de 2008, se celebrará un Foro de Alto Nivel sobre la Armonización de la Ayuda en Accra, Ghana. Es el tercero que se celebra, tras las conferencias de París, en marzo de 2005, y de Roma, en 2003. Si bien en Nueva York en 2000 se habló sobre la visión del desarrollo y en Monterrey en 2002, sobre la financiación, en París se abordó la vertiente institucional de la entrega de la ayuda. Esta conferencia surge como reacción a la erosión de la capacidad administrativa en los Estados de rentas bajas ocasionada por la sobrecarga de proyectos y donantes, y la consecuente ineficacia de la ayuda.4 En París, los donantes se comprometieron a simplificar y hacer más eficiente la provisión de ayuda, siguiendo las políticas de los países receptores (propiedad), adhiriéndose a los sistemas y procedimientos internos (alienación), y coordinándose entre sí para limitar la carga administrativa sobre los receptores (armonización).5 Se está fomentando la medición del impacto, frente al seguimiento de los resultados .6 Y lo que es más importante, se acordó un compromiso de responsabilidad mutua entre donantes y “países socios”, en el que se abogaba por nuevas formas de diálogo político (a veces, denominados regímenes de post-condicionalidad).7 El giro innovador de la declaración de París es que se supone que ha de ser medible, valorando el rendimiento de los donantes y comparándoles entre sí. Las primeras valoraciones se están conociendo ahora.8 Si bien este consenso supone un importante paso adelante, cada vez surgen más preocupaciones que van más allá del consenso de París. Hay muchas preguntas sin respuesta. ¿Cuál es el papel de las ONG en la nueva arquitectura de ayudas?9 El consenso de París es solamente aplicable a países con alto grado de dependencia de la ayuda, o incluso a los países “mimados” por los donantes: ¿qué ha de hacerse con los países de renta media?10 ¿Qué ha de hacerse con los países que no dependen de la ayuda pero tienen un alto porcentaje de población pobre?11 ¿Por qué se ha visto afectada la agenda sobre el género en la nueva arquitectura de ayudas?12 Y, por último, aunque tratar de resolver la pobreza es un objetivo noble, ¿qué hay de la desigualdad?
  4. Relaciones euroafricanas: A comienzos de diciembre de 2007 se celebrará una cumbre euroafricana en Lisboa. El último encuentro de esta clase, que no obtuvo muy buenos resultados, tuvo lugar en el año 2000 en El Cairo. Mientras, se ha fundado la Unión Africana (UA), cuya misión es forjar la unidad del continente africano. La transición de la Organización de Estados Africanos a la UA ha puesto fin a una era de no interferencia en los asuntos domésticos, y ha abierto las puertas al establecimiento de estándares de gobernanza. También han surgido nuevas instituciones (el Parlamento Panafricano, la Comisión de la UA, el Tribunal de Justicia, el Consejo de Paz y Seguridad), así como iniciativas (NEPAD) e instrumentos (APRM), y es posible que éstas hayan establecido un punto de referencia para la sociedad civil africana y las elites que favorecen las reformas en su apuesta por conseguir que las instituciones africanas sean más democráticas, eficientes y transparentest.13 Muchos actores no europeos han descubierto intereses estratégicos en África.14 La Unión Europea, mientras tanto, ha desarrollado una estrategia para África que se espera que vincule tanto a la Comisión, como a los Estados miembros.15 A pesar de que la mayoría de los pobres vive en otros continentes, el nivel de pobreza en África es el mayor que existe, lo que hace de la ayuda un mecanismo de respuesta apropiado. Así pues, la Unión Europea ha declarado que destinará al menos la mitad del aumento en la ayuda al continente africano.16

Estos son algunos de los marcos internacionales más importantes que han de considerar los encargados de elaborar las políticas. Cada vez se hace más difícil ignorarlos. No obstante, el nivel de desviación nacional varía sustancialmente. España, que en 2004 se encontraba lejos del consenso internacional, tanto en relación con el volumen, como con la forma en la que ha de proporcionarse la ayuda, no ha tardado en sumarse a la tendencia imperante a nivel internacional.